III SAB/Gd 59/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi I. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] postępowania w sprawie odmowy sprostowania postanowienia 1. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] dopuściło się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części. W dniu 18 września 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. wpłynęła skarga I. M. (zwanego dalej - "stroną" lub "skarżącym") zarzucająca Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w G. bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie (nr[...]) dotyczącej rozpoznania zażalenia skarżącego na postanowienie Starosty [...] z dnia 27 czerwca 2019 r., nr [...] o odmowie sprostowania postanowienia w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Z akt sprawy wynikają następujące istotne okoliczności faktyczne i prawne: Postanowieniem z dnia 13 maja 2019 r., nr [...] Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. (w skrócie również jako - "PCPR w K."), działający z upoważnienia Starosty [...], odmówił I. M. i A. K.-M. wydania zaświadczenia o żądanej przez nich treści. Podaniem z dnia 24 czerwca 2019 r. (data wpływu do organu: 25 czerwca 2019 r.) I. M. i A. K.-M. wystąpili do PCPR w K. o sprostowanie postanowienia, nr [...], zarzucając organowi, że odmawiając wydania zaświadczenia powołał się na fakty, które są w ich ocenie nieprawdziwe. Tym samym wskazane w podaniu zapisy powinny zostać usunięte z treści uzasadnienia. Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2019 r., nr [...] Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K., działający z upoważnienia Starosty [...] rozpoznał wniesione podanie i odmówił sprostowania ww. postanowienia. Pismem z dnia 3 lipca 2019 r. I. M. i A. K. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. zażalenie na ww. postanowienie. Zażalenie zostało przesłane przez organ pierwszej instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. w dniu 4 lipca 2019 r. Zażalenie wraz z aktami sprawy wypłynęło do organu odwoławczego w dniu 9 lipca 2019 r. Sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą [...]. W dniu 18 sierpnia 2019 r. I. M. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018, poz. 2096 ze zm., dalej jako "k.p.a.") wskazując, że sprawa nie została załatwiona w wynikającym z ustawy terminie, a strony nie zostały zawiadomione o przyczynach tej zwłoki, jak też o tym czy wyznaczono nowy termin dla załatwienia sprawy. Następnie do organu wpłynęła kierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. skarga I. M. z dnia 28 sierpnia 2019 r. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. i przewlekłość postępowania, w której skarżący zarzucił naruszenie art.8, art.12, art.35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. - przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu, wnosząc o: 1) zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. do rozpatrzenia zażalenia w terminie czternastu dni, 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, 3) zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie, 4) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w zw. z art 149 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej - "p.p.s.a.") o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, 5) na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznania od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art.154 p.p.s.a. W ocenie skarżącego, organ odwoławczy dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w załatwieniu sprawy nr [...] dotyczącej złożonego zażalenia. W uzasadnieniu wniesionej skargi powołał się również na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym przedmiocie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o oddalenie skargi wskazując, że postanowieniem z dnia 9 września 2019 r. nr [...] rozpoznało zażalenie i nie pozostaje w bezczynności, zaś postępowanie nie było prowadzone w sposób przewlekły. Zażalenie wraz z aktami sprawy wpłynęło w dniu 9 lipca 2019 r. W toku postępowania zażaleniowego skarżący wnosił o udzielenie informacji oraz ponowił zażalenie w dniu 15 lipca 2019r. Z uwagi na konieczność rozpoznania znacznej ilości spraw już zarejestrowanych oraz spraw wpływających w tym samym czasie, nie było zaś możliwe załatwienie tej sprawy w ciągu jednego miesiąca. Organ zaznaczył, że sprawy są załatwiane według kolejności wpływu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 4) p.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku m.in. skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań trzeba podkreślić, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania decydujące znaczenie ma - stan faktyczny i prawny - istniejący w chwili orzekania przez Sąd. Postawienie zarzutu bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania organowi administracji, w okolicznościach niniejszej sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w G. (w skrócie - "organowi" lub "organowi odwoławczemu"), oznacza w istocie postawienie organowi - zarzutu nie załatwienia sprawy - w terminie. Terminy załatwienia sprawy zostały określone w przepisie art. 35 k.p.a. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca o od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z przepisu treści art. 37 §1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia - bezczynności - poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie - przewlekłego prowadzenia postępowania - należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie przewlekłość postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie. Jak wynika z przedstawionych sądowi akt administracyjnych, zażalenie wraz z aktami sprawy wypłynęło do organu odwoławczego w dniu 9 lipca 2019 r., natomiast postanowieniem z dnia 9 września 2019 r. (nr[...]) organ rozpoznał zażalenie (vide: - k. 2 i - k. 34 oraz nast. akt adm.). Nie może zatem budzić wątpliwości sprawa nie została załatwiona w wynikającym z ustawy terminie, a mianowicie w ciągu miesiąca (art. 35 § 3 k.p.a.). Analiza przedstawionych akt sprawy wskazuje, że po wpłynięciu zażalenia organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ograniczając się do jego dekretacji oraz udzielenia pismem z dnia 17 lipca 2019 r. na wniosek skarżącego informacji o dacie wpływu zażalenia oraz o sygn. akt pod którą została zarejestrowana sprawa (vide: - k. 14, - k. 23 akt adm.). Po wniesieniu zaś do organu, ponaglenia w dniu 18 sierpnia 2019 r., a więc już po upływie ustawowego terminu do załatwienia sprawy, organ zarządził o rozpoznaniu sprawy w miesiącu wrześniu. Przy czym, skarżący nie został zawiadomiony o przyczynach zwłoki, jak też o tym, czy wyznaczono nowy termin dla załatwienia sprawy. Od daty wpłynięcia zażalenia do daty wydania postanowienia przez organ odwoławczy upłynęły dwa miesiące, zaś z akt sprawy nie wynika, aby zaistniały przeszkody, które nie pozwalałyby organowi na wcześniejsze rozpoznanie zażalenia. Tym samym w realiach niniejszej sprawy, należy uznać, że organ dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do art. 149 § 1b p.p.s.a. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Ponieważ w dacie orzekania przez Sąd zostało już wydane ww. postanowienie, zobowiązanie organu zgodnie z treścią art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do wydania aktu stało się niemożliwie i żądanie skargi w tej części nie mogło zostać uwzględnione. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy może w wyroku orzec tylko w zakresie, o którym mowa w przepisie art. 149 p.p.s.a. Przechodząc dalej, to na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt drugi sentencji wyroku). Sąd miał na względzie, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Rażącym naruszeniem prawa może być m.in. naruszenie zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwiania spraw. Zdaniem Sądu, wobec poczynionych powyżej uwag oraz uwzględniając czasokres prowadzenia postępowania od momentu wpłynięcia zażalenia do wydania postanowienia, nie można uznać, że organ prowadząc postępowanie dopuścił się rażącego naruszenia prawa (zwłaszcza wobec znanego Sądowi z urzędu faktu wpływu do organu znacznej ilości spraw). Natomiast zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z kolei suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej - charakter kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącej. Podobnie, jak w przypadku oceny możliwości orzeczenia o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia/ obowiązku, o których mowa w przepisie art. 149 § 1b p.p.s.a. We wszystkich tych przypadkach ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego uprawnienie do rozstrzygania w tym zakresie (w przywołanych przepisach użyto słowa "może"). Zarówno więc wymierzenie grzywny, przyznanie sumy pieniężnej czy orzeczenie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia/obowiązku (w tym ostatnim przypadku przy uwzględnieniu dodatkowych przesłanek) - nie jest obligatoryjne. W niniejszej sprawie Sąd nie uznał za zasadne i celowe przyznanie na rzecz skarżącego jakiejkolwiek sumy pieniężnej. Okoliczności, w których organ dopuścił się bezczynności oraz czas trwania postępowania, nie przemawiają za koniecznością zrekompensowania tego faktu skarżącemu. Także treść wniosku o przyznanie sumy pieniężnej nie uzasadnia takiego żądania. Skarżący nie przedstawił ani nie powołał okoliczności, które mogłyby wskazywać na zasadność kompensaty. W tej też części skarga nie podlegała uwzględnieniu, o czym orzeczono na podstawie z art. 149 § 2 i art. 149 § 1b p.p.s.a. w punkcie trzecim wyroku. W pozostałej części żądanie skargi, które dotyczyło zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika, zostało również oddalone albowiem sąd administracyjny, jak już wcześniej podniesiono, może w wyroku orzec w zakresie, o którym mowa w art. 149 p.p.s.a. Takie żądanie, jako wykraczające poza wskazany przepis, nie może zostać uwzględnione. Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na stanie faktycznym, wynikającym z przedstawionych przez organ akt sprawy, powołane zaś w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. orzekł jak w sentencji wyroku.