III SAB/Gd 61/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia WSA Alina Dominiak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi D. N. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody [...] w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terenie Rzeczypospolitej Polskiej 1. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Wojewodzie [...] grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 4. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek; 5. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego D. N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. D. N. złożył w dniu 19 października 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność oraz przewlekłość postępowania Wojewody [...] w sprawie wniosku o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w Polsce. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Skarżący wniósł o: - zobowiązanie Wojewody [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, - dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, - zobowiązanie Wojewody [...] do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie. - na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w związku z art 149 p.p.s.a. wniósł o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. - wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a, - zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że dnia 25 lipca 2017 r. skarżący złożył podanie zawierające wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i prace na terytorium Rzeczypospolitej Polski. Za wezwaniem do dopełnienia obowiązku osobistego stawiennictwa oraz złożenia odcisków linii papilarnych skarżący stawił się osobiście do [...] Urzędu Wojewódzkiego w G. oraz złożył odciski linii papilarnych w dniu 2 września 2017r. Skarżący wyjaśnił, że dnia 27 grudnia 2017r. na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. złożył do organu II instancji czyli Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2017 r. organ ten uznał zażalenie za zasadne i wyznaczył organowi I instancji dodatkowy termin do 4 czerwca 2018 r. na załatwienie tej sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, że wezwanie cudzoziemca do dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku miało miejsce 19 września 2017 r. Kolejne czynności wyjaśniające zostały podjęte przez organ I instancji po uzupełnieniu przez cudzoziemca braków formalnych wniosku, w dniu 2 października 2017 r., tj. osobistym złożeniu wniosku. Oczywiste jest dla organu, że wymogu złożenia odcisków linii papilarnych wynikającego z art. 106 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach nie należy utożsamiać z brakami formalnymi w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a., jednakże skutek w postaci braku możliwości procedowania wniosku jest podobny. W dniu 25 stycznia 2018 r., po dopełnieniu przez stronę formalności, których niedopełnienie skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpoznania bądź odmową wszczęcia postępowania, organ I instancji zwrócił się do organów wymienionych w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (Komendanta Wojewódzkiego Policji, Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego) o przekazanie informacji czy wjazd skarżącego na terytorium RP i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu 5 marca 2018 r. Wydział Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji poinformował organ prowadzący sprawę, o przesunięciu terminu udzielenia odpowiedzi, w związku z czym, pismem z dnia 13 marca 2018 r. poinformowano wnioskodawcę o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia sprawy na dzień 10 maja 2018 r. W dniu 22 marca 2018 r. nadeszła odpowiedź z w/w organu, zawierająca informację, że przed Sądem Rejonowym w W. toczyło się wobec skarżącego postępowanie zakończone w dniu 14 września 2017 r. wydaniem wyroku skazującego za popełnienie czynu z art. 178a §1 Kodeksu karnego. Wnioskodawca złożył wymieniony wyrok do akt w dniu 11 kwietnia 2018 r., natomiast organ prowadzący postępowanie, na podstawie art. 441 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, w dniu 8 maja 2018 r., przekazał go do Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Organ II instancji, w piśmie z dnia 28 czerwca 2018 r. poinformował o umieszczeniu danych skarżącego w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany, z terminem obowiązywania wpisu do 26 lutego 2021 r. Organ podniósł, iż wszystkie podjęte czynności miały istotne znaczenie dla załatwienia sprawy i wynikały z konieczności realizacji przez organ ustawowych obowiązków określonych w art. 106 ust. 4, art. 109, 169 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, art. 77, art. 86 k.p.a. Czynności, o których mowa powyżej, były podejmowane przez organ I instancji niezwłocznie, na ile pozwalało obciążenie pracownika liczbą prowadzonych postępowań oraz zasoby kadrowe komórki Urzędu Wojewódzkiego w G. właściwej do spraw związanych z legalizacją pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Nie bez znaczenia pozostaje także długość terminów wydania stanowisk przez wymienione w niniejszym piśmie organy, również biorące udział w procesie legalizacji pobytu cudzoziemców. W związku z powyższym decyzja kończąca postępowanie w sprawie została wydana w dniu 26 września 2018 r. tj. po przekroczeniu terminu wyznaczonego po rozpatrzeniu przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenia wniesionego w trakcie trwania postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów ( art.120 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd stwierdza również, czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ( art. 149 § 2 p.p.s.a.). Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Podstawę prawną rozpoznania wniosku skarżącego stanowią przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 2094) zwanej dalej "ustawą". Przepisy ustawy nie wskazują terminów załatwienia sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt tymczasowy i pracę, skutkiem czego należy odwołać się w tym zakresie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, uwzględniając przy tym regulacje zawarte w art. 109 ustawy. Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że przepisy k.p.a. dotyczące terminów załatwiania spraw powinny być przez organ orzekający w przedmiotowej sprawie przestrzegane. Art. 35 § 3 k.p.a. stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z powyższego wynika, że Wojewoda [...] miał obowiązek załatwienia sprawy w terminie najwyżej 2 miesięcy od daty wszczęcia postępowania w sprawie, co miało miejsce w dniu 25 lipca 2017r. Zatem maksymalny dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy przez organ upłynął w dniu 25 września 2017 r., organ tymczasem wydał decyzję w dniu 26 września 2018 r. Sąd ma na uwadze, że w przypadku postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zachowanie ww. terminów może być w niektórych przypadkach niemożliwe. Już choćby wspomniany wcześniej art. 109 ust. 1 i 2 ustawy stanowi, że przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Ww. organy przekazują informację w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku ( termin ten może ulec przedłużeniu do 60 dni). Wynikający z powołanego przepisu obowiązek przeprowadzenia konsultacji może spowodować przedłużenie postępowania, jakkolwiek ustawodawca przyjął rozwiązanie, że jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji w terminie 30 dni nie udzieli odpowiedzi, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony ( art. 109 ust. 4 ustawy). Z akt sprawy wynika, że pierwsze czynności w sprawie, w postaci wezwania skarżącego do złożenia odcisków palców zostały podjęte w dniu 19 września 2017r.(niemal dwa miesiące od wpłynięcia wniosku), następnie w dniu 9 października 2017 r. skarżący złożył odciski palców, zaś w dniu 27 grudnia 2017 r. skarżący wniósł ponaglenie. Jednak dopiero w dniu 25 stycznia 2018r. Wojewoda [...] zwrócił się do Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji, Naczelnika Wydziału VII Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej z wnioskiem o przekazanie informacji, o których mowa w art. 109 ust. 1 ustawy. W aktach sprawy znajduje się odpowiedź Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 19 marca 2018 r. zawierająca informację, że przed Sądem Rejonowym w W. toczyło się postępowanie przeciwko D. N., zakończone wydaniem wyroku. Brak jest jednak odpowiedzi pozostałych organów na powyższe wnioski. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 109 ust. 4 ustawy, jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji w terminie 30 dni nie udzieli odpowiedzi, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony. Procedura konsultacji nie miała zatem istotnego wpływu na przedłużenie się prowadzonego przez organ postępowania. Jak wskazano wcześniej, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Jak wynika z akt sprawy organ poinformował skarżącego o przesunięciu terminu załatwienia sprawy powołując się na art. 36 § 2 k.p.a. - z przepisu tego wynika, że obowiązek, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Pismo informujące o wyznaczeniu nowego terminu rozpoznania sprawy do dnia 10 maja 2018r. zostało sporządzone w dniu 13 marca 2018r. W piśmie tym organ podawał jako przyczynę niezałatwienia sprawy w terminie konieczność zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie. Następnie postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2018 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie D. N. za uzasadnione i wyznaczył termin do rozpatrzenia jego wniosku do dnia 4 czerwca 2018r. W dniu 6 czerwca 2018 r. skarżący złożył u Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Po zapoznaniu się z aktami sprawy Sąd doszedł do przekonania, że nawet gdyby przyjąć, że na początkowym etapie postępowania istniały podstawy do tego, by wyznaczyć nowy termin rozpatrzenia sprawy, wniosek skarżącego wymagał bowiem uzupełnienia, jak również organ zobligowany był uzyskać informacje, o których mowa w art. 109 ust. 1 ustawy, to jednak należy zauważyć, że pierwsze czynności w sprawie dotyczące pobrania odcisków linii papilarnych skarżącego zostały podjęte przez organ 19 września 2017r., zaś kolejne dopiero dnia 25 stycznia 2018r. (6 miesięcy od dnia złożenia wniosku), kiedy to organ wystąpił do odpowiednich organów z wnioskiem o przekazanie informacji, o których mowa w art. 109 ust. 1 ustawy. Poza tym organ nie podejmował żadnych innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. W ocenie Sądu organ prowadził przedmiotowe postępowanie w sposób ewidentnie przewlekły. Organ winien był szczególnie aktywnie zmierzać do szybkiego zakończenia postępowania w sytuacji, gdy sprawa - z uwagi na jej przedmiot - miała istotne znaczenie z punktu widzenia interesu strony. Sąd uwzględniając powyższe stwierdził, że przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania jest oczywiste. Opisany powyżej przebieg postępowania nie pozostawia co do tego żadnych wątpliwości. Postępowanie trwało 14 miesięcy, co stanowi wielokrotność terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a., w tym okresie organ opieszale prowadził postępowanie w sprawie. Nawet ponaglenie skarżącego przesłano do organu wyższego stopnia prawie po trzech miesiącach od jego wniesienia. Na marginesie tylko należy zwrócić uwagę, że skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy wpłynęła do organu 6 czerwca 2018 r. jednak przekazana została do Sądu dopiero w dniu 16 października 2018 r., po tym jak 26 września 2018 r Wojewoda [...] wydał decyzję o odmowie udzielenia D. N. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Sądu postępowanie organu narusza wszelkie wskazane powyżej normy regulujące czas trwania postępowania administracyjnego. Przekraczanie terminów jest oczywiste i niedopuszczalne, zaś tak znaczna zwłoka w rozpoznaniu sprawy nie znajduje żadnego uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Postępowanie było długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwało długo w sposób nieuzasadniony koniecznością wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do załatwienia sprawy. Trudności organizacyjne organu, a w szczególności niedostatek obsady kadrowej organu nie usprawiedliwia w żadnej mierze przewlekłości jego działania. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 p.p.s.a. dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Za rażące naruszenie tych przepisów można zatem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Jednakże w przekonaniu Sądu celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Przedstawiona wcześniej analiza przebiegu postępowania dawała podstawy do przyjęcia, że niczym nie dająca się wytłumaczyć przewlekłość postępowania stanowi rażące naruszenie prawa. Sąd działając na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. wymierzył Wojewodzie [...] grzywnę w wysokości 2.000 złotych. Grzywna pełni funkcję prewencyjną i ma przeciwdziałać bezczynności i przewlekłości organu prowadzącego postępowanie. Sąd uznał, że grzywna w kwocie określonej w punkcie 3 wyroku będzie adekwatna do naruszenia przepisów określających termin załatwienia sprawy, a zarazem spełni wystarczająco swą funkcję prewencyjno - represyjną. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1, 2 i 3 sentencji wyroku. Wskazać należy, że w niniejszej sprawie organ zakończył stan przewlekłości, wydając w dniu 26 września 2018 r. decyzję o odmowie udzielenia D. N. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Mając to na uwadze Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do jej rozpoznania. Zobowiązywanie organu do rozpoznania przedmiotowego wniosku stało się bowiem bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.