III SAB/Gd 62/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi A. V. L. na bezczynność Wojewody w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę do rozpatrzenia wniosku skarżącej A. V. L. w terminie 30 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałej części, 4. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A. V. L. kwotę 597 ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 2 lipca 2021 r. A. V. L. wniosła skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wnosząc o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od dnia doręczenia akt organowi, stwierdzenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że dnia 28 maja 2021 r. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 1 lipca 2021 r. skarżąca wniosła ponaglenie. Mimo upływu ustawowego terminu od dnia złożenia wniosku organ nie wydał decyzji , ani nie podjął czynności w celu rozpoznania wniosku. Organ ponadto nie dopełnił obowiązku określonego art. 36 k.p.a. Z uwagi na to, że termin załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony , bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na to, że strona tak długo czeka na rozstrzygnięcie, zasadne jest przyznanie skarżącej sumy pieniężnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że złożony wniosek obarczony był brakami formalnymi – skarżąca nie przedstawiła osobiście wniosku ani ważnego dokumentu podróży, przez co nie rozpoczął jeszcze biegu termin do rozpatrzenia sprawy. W piśmie z dnia 6 września 2021 r. organ podał dodatkowo, że tego dnia, na podstawie art. 109 ust.1 ustawy o cudzoziemcach, zwrócił się do Naczelnika Wydziału Komendy Wojewódzkiej Policji, Komendanta Oddziału Straży Granicznej oraz Naczelnika Wydziału Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, z prośbą o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Ponadto na podstawie art. 11 ust.1 ustawy o cudzoziemcach zwrócił się do Komendanta Placówki Straży Granicznej z prośbą o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania cudzoziemki. Organ dołączył stosowne dokumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Skarga, co do zasady, podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie bowiem do art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które – stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. W niniejszej sprawie skarżąca wniosła - za pośrednictwem Wojewody - do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenie w sprawie dotyczącej złożonego przez nią wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że ponaglenie wniesione zostało w dniu 1 lipca 2021 r., a skarga w dniu 2 lipca 2021 r., co wynika ze śledzenia przesyłek Poczty Polskiej. Kopertę, w której nadano ponaglenie organ omyłkowo dołączył do skargi, a kopertę, w której nadesłano skargę - omyłkowo dołączył do akt administracyjnych. Mając to na uwadze stwierdzić należy, że formalne przesłanki do wniesienia skargi na bezczynność Wojewody zostały w niniejszej sprawie spełnione. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Rozwinięciem ww. zasady jest treść art. 35 § 1-3 k.p.a., który zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że w postępowaniu prowadzonym na wniosek skarżącej zachodzi tak rozumiana bezczynność organu. Skarżąca skierowała bowiem do Wojewody wniosek z dnia 28 maja 2021 r. o udzielenie skarżącej (cudzoziemcowi) zezwolenia na pobyt czasowy, który nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie, nawet przyjmując termin wydłużony - dwumiesięczny (art. 35 § 3 k.p.a.). Pierwsza czynność w niniejszej sprawie została podjęta przez organ dopiero w dniu 5 lipca 2021 r., bowiem pismem z tego dnia Wojewoda, na podstawie art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, wezwał skarżącą do osobistego stawiennictwa w dniu 19 sierpnia 2021 r., w celu dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku. Organ poinformował, że w urzędzie zostaną pobrane odciski linii papilarnych, a odmowa ich złożenia skutkować będzie odmową wszczęcia postępowania w sprawie. Ani z akt administracyjnych, ani z dodatkowych informacji udzielonych sądowi przez organ nie wynika, kiedy skarżąca dopełniła obowiązku osobistego złożenia wniosku. Przyjąć zatem należy, że nastąpiło to w dniu, wyznaczonym na tę czynność, czyli 19 sierpnia 2021 r. Następnie w dniu 6 września 2021 r. organ zwrócił się – w trybie art. 109 ust.1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach ( tj. Dz.U. z 2020 r. , poz.35 ze zm., dalej jako "ustawa") do wskazanych organów o wymagane prawem informacje, a także do Komendanta Placówki Straży Granicznej o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W sprawach o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy przed wydaniem decyzji organ ma obowiązek , na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy, zwrócenia się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula (...) lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium RP i jego pobyt mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Osoby wymienione w ust. 1 przekazują właściwą informację w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (ust. 2); w szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (ust. 3); jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (ust. 4). Wynika z powyższego, że w sprawach, nie będących "szczególnie uzasadnionymi przypadkami" – a nic nie wskazuje na to, by sprawa skarżącej była takim szczególnym przypadkiem - właściwa informacja powinna być przekazana Wojewodzie w ciągu 30 dni od otrzymania wniosku, czyli w niniejszej sprawie do około 15 października 2021 r. Sąd do czasu wydania wyroku w niniejszej sprawie nie uzyskał od organu żadnej informacji o załatwieniu wniosku skarżącej, mimo że w dniu wyrokowania upłynął już termin, przewidziany na załatwienie wniosku. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że rozpoznając skargę na bezczynność organu sąd bada jedynie, czy organ miał, wynikający z przepisów prawa, obowiązek wydania aktu lub czynności i czy dokonał tego w terminie określonym przepisami. W postępowaniu tym sąd nie kontroluje natomiast sprawy merytorycznie, bowiem taka ocena dokonywana jest dopiero w przypadku wytoczenia skargi na określone rozstrzygnięcie organu. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu zobowiązuje ten organ - ogólnie rzecz ujmując - do podjęcia działań w sprawie w określonym terminie, nie rozstrzygając przy tym, jaką treść ma mieć akt, interpretacja czy czynność. Wobec powyższego Sąd uznając za niewątpliwe , że Wojewoda dopuścił się bezczynności, na podstawie art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy (pkt 1. sentencji wyroku). Sąd, orzekając w zakresie uregulowanym w art. 149 § 1a p.p.s.a. miał na względzie, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. m.in. wyroki WSA: w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/17; w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 13/17; w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowym zwraca się także uwagę, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że doszło w niej do bezczynności organu, która nie ma jednak charakteru rażącego. Organ podejmował czynności w celu załatwienia wniosku , a opóźnienie nie było nadmierne. Z powyższych względów Sąd – na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdził, że bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2. sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności w prowadzeniu postępowania. Sądowi pozostawiono również ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują także na konieczność zrekompensowania tego faktu stronie skarżącej. W przypadku grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., główną funkcją jej wymierzenia jest niewątpliwie dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie obowiązków w zakresie rozpoznania sprawy administracyjnej zgodnie z zasadą szybkości postępowania i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa. Z kolei uprawnienie sądu administracyjnego do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą ma na celu zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą. Suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Go 17/21 oraz we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 505/20, publ. CBOSA). W realiach niniejszej sprawy Sąd uznał, że brak jest podstaw do wymierzenia Wojewodzie grzywny, biorąc pod uwagę w szczególności jej prewencyjny charakter . Sąd uznał także , że brak jest okoliczności przemawiających za przyznaniem skarżącej wnioskowanej przez nią sumy pieniężnej. Przyznanie sumy pieniężnej, obok funkcji prewencyjnej, pełni funkcję kompensacyjną, mającą na celu wyrównanie uszczerbku (krzywdy, straty), jakich doznała strona na skutek bezczynności organu administracji, które to okoliczności powinny zostać wyraźnie wskazane i uzasadnione przez stronę skarżącą w treści wnoszonej skargi (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17, z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2954/17, publ. CBOSA). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3094/19 ( publ. CBOSA), "wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącego argumentacją." Skarżąca, mimo że jest reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, nie podała żadnych konkretnych okoliczności wskazujących na fakt poniesienia przez nią uszczerbku , straty czy krzywdy , które są wynikiem bezczynności organu, a które wymagałyby zrekompensowania. Strona w skardze podała jedynie , że terminy do załatwienia sprawy zostały wielokrotnie przekroczone i że strona tak długo czeka na rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu żądaniu sumy pieniężnej, szczególnie we wskazanej przez skarżącą wysokości , winno towarzyszyć szczegółowe uzasadnienie odnoszące się do konkretnych okoliczności, uzasadniających żądanie przyznania sumy pieniężnej. Sąd, w braku wskazania tych okoliczności, okoliczności takich nie znajduje. Nie podziela również poglądu skarżącej o wielokrotnym przekroczeniu przez organ terminu załatwienia sprawy oraz tego, że skarżąca długo czeka na rozstrzygnięcie. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd - w zakresie żądania wymierzenia grzywny i przyznania sumy pieniężnej – skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a., jako bezzasadną oddalił (pkt 3. sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 4. sentencji wyroku)