III SAB/Gd 64/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Jolanta Sudoł po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi T. O. na bezczynność Wojewody w przedmiocie organizacji ruchu oddala skargę. Pismem z dnia 18 grudnia 2019 r., skierowanym do Wojewody T. O. wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie zgodności z prawem ustawienia znaków B-18 – zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 12 ton w powiecie sztumskim na drodze gminnej nr [...], drodze gminnej nr [...], drodze wojewódzkiej nr [...], wskazując na art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 10 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W piśmie z dnia 15 stycznia 2020 r. zażądał ponadto bezzwłocznego usunięcia ustawionych znaków. W dniu 23 grudnia 2019 r. Wojewoda, wskazując na treść art. 10 ust. 2 pkt 3 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zwrócił się do Starosty Powiatu o przedłożenie zatwierdzonych projektów organizacji ruchu dróg gminnych nr [...] i [...] oraz do Marszałka Województwa o przedłożenie zatwierdzonych projektów organizacji ruchu na drodze wojewódzkiej nr [...]. Prośbę wobec Starosty Powiatu ponowiono w dniu 13 stycznia 2020 r. Marszałek Województwa pismem z dnia 7 stycznia 2020 r. poinformował Wojewodę, że wskazane oznakowanie nie dotyczy drogi wojewódzkiej nr [...], a drogi powiatowej. Wojewoda zawiadomił Starostę Powiatu o zaplanowanej na dzień 29 stycznia 2020 r. kontroli. W tym dniu zespół kontrolny rozpoczął czynności kontrolne w Starostwie Powiatowym. W dniu 10 lutego 2020 r. T. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wojewody w rozpoznaniu wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie legalności ustawienia znaków drogowych B- 18. Postanowieniem z dnia 9 marca 2020 r., nr [...] organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku skarżącego z dnia 18 grudnia 2019 r. Po rozpoznaniu skargi T. O. na bezczynność Wojewody Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt III SAB/Gd 21/20 umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku skarżącego T. O. o wszczęcie postępowania w sprawie legalności ustawienia znaków drogowych, stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalił skargę w pozostałej części. Zażalenie na ww. postanowienie Wojewody z dnia 9 marca 2020 r. wniósł T. O. Po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2020 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy postanowienie Wojewody z dnia 9 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu skargi T. O. - wyrokiem z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1028/20 uchylił ww. postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 kwietnia 2020 r. i poprzedzające je postanowienie Wojewody z dnia 9 marca 2020 r. Zdaniem Sądu zastosowanie regulacji przewidzianej w art. 61a § 1 k.p.a. jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy organ podjął już w sprawie czynności procesowe zmierzające do merytorycznego jej rozpatrzenia. Nie można bowiem z oczywistych względów odmówić wszczęcia postępowania, które już się toczy. Takie właśnie działania podjęte zostały w rozpatrywanej sprawie. Wojewoda bowiem pismami z dnia 23 grudnia 2019 r., zażądał od Marszałka Województwa i od Starosty zatwierdzonych projektów organizacji ruchu, a następnie pismem z dnia 13 stycznia 2020 r. zażądał od Starosty informacji uzasadniających wprowadzenie zmiany organizacji ruchu. Następnie pismem z dnia 27 stycznia 2020 r. zawiadomił o kontroli doraźnej w Starostwie. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na niezasadne uznanie przez organ, że w sprawie zachodzi "inna uzasadniona przyczyna" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania. Skarżący bowiem wyraźnie wskazywał na bezpodstawne i nielegalne ustawienie znaków zakazu, mimo braku zatwierdzonego projektu organizacji ruchu. Żądając wszczęcia postępowania domagał się zatem, jak skonkretyzowano w skardze, podjęcia takich czynności, które zaowocują wykonaniem projektu organizacji ruchu (czynność materialno- techniczna - art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), jego zatwierdzeniem (czynność, o której mowa jest w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.), a następnie ustawieniem znaków zgodnie z zatwierdzonym projektem. Organ I instancji powinien zatem formalnie wszcząć stosowne postępowanie w sprawie wykonania i zatwierdzenia projektu organizacji ruchu na wskazanych drogach, umożliwiając skarżącemu- z uwagi na jego interes prawny -udział w tym postępowaniu oraz w konsekwencji wniesienie stosownych środków zaskarżenia, a następnie dopiero ustawić znaki drogowe zgodnie z zatwierdzonym projektem. W dniu 22 czerwca 2021 r. T. O., po uprzednim wniesieniu ponaglenia z dnia 4 czerwca 2021 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wojewody po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1028/20. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowej sprawy w określonym przez sąd terminie, stwierdzenie że organ dopuścił się bezczynności, stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie (bezczynność) miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na upływ 10 miesięcy od wydania prawomocnego wyroku, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi T. O. podniósł, że w obrocie prawnym, pomimo upływu 10 miesięcy, pozostało nierozpoznane jego żądanie wszczęcia postępowania z dnia 18 grudnia 2019 r., a Wojewoda powinien bez zbędnej zwłoki dostosować się do oceny prawnej i wskazań zawartych w ww. prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Organ podniósł, że w przedmiocie postawienia lub usunięcia znaku drogowego nie wydaje się decyzji, postanowienia i nie jest to inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stąd też na działania organu w zakresie postawienia znaku lub jego usunięcia nie przysługuje do sądu administracyjnego skarga na bezczynność. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie podkreślając, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2020 r. wraz z klauzulą prawomocności i aktami sprawy został doręczony organowi w dniu 2 listopada 2020 r. Organ dodał, że w wyroku z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt III SAB/Gd 21/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał na konieczność wydania w przedmiotowej sprawie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, zaś w wyroku z dnia 2 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w sprawie niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy organ podjął już czynności zmierzające do merytorycznego jej rozpatrzenia. Jak wyjaśnił organ, w sprawie nie doszło do bezczynności, bowiem została ona zakończona wydaniem nowej organizacji ruchu wprowadzonej w dniu 30 kwietnia 2020 r., która uwzględnia w całości żądania skarżącego. Jeżeli wprowadzone zmiany nie odpowiadają skarżącemu, ma prawo zaskarżenia obowiązującej organizacji ruchu w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wobec treści wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2020 r. organ wyjaśnił, że nie jest on właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie wykonania projektu organizacji ruchu. W sprawie objętej skargą właściwym organem zarządzającym ruchem jest Starosta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie Sądu skarga nie mogła być uwzględniona. Istota sporu sprowadzała się do tego, że na drogach prowadzących z będącego własnością skarżącego węzła betoniarskiego do miejsca prowadzenia robót związanych z budową elektrowni wiatrowych ustawiono znaki B - 18 , czyli znaki dotyczące zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 12 ton, uniemożliwiając skarżącemu wykonywanie działalności gospodarczej. Przedmiotowa skarga na bezczynność Wojewody wniesiona została dnia 21 czerwca 2021 r. ( data stempla pocztowego), po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1028 /20, uchylającego postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 kwietnia 2020 r. i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji – czyli Wojewody - z dnia 9 marca 2020 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zwrócił uwagę, że we wniesionej do WSA w Warszawie skardze skarżący sprecyzował, że przedmiotem postępowania nie jest techniczna czynność związana z ustawieniem znaków, lecz organizacja ruchu na wskazanych przez niego drogach, a więc projekt organizacji ruchu, a właściwie jego brak. Domagał się podjęcia czynności, które zaowocują wykonaniem projektu organizacji ruchu, jego zatwierdzeniem, a następnie ustawieniem znaków zgodnie z zatwierdzonym projektem, co pozwoli na ich kontrolę za pomocą stosownych środków zaskarżenia , a następnie na kontrolę sądową. Dalej WSA w Warszawie wskazał, że mimo pism Wojewody skierowanych do Starosty nie została Wojewodzie przesłana stosowna dokumentacja zatwierdzonego projektu organizacji ruchu na wskazanych drogach, co zaowocowało kontrolą doraźną, a to stwarza podejrzenie, że zmiany oznakowania zostały wprowadzone bezprawnie bez zachowania powyższej procedury. W konkluzji Sąd w w/w wyroku wskazywał na powinność formalnego wszczęcia postępowania przez organ pierwszej instancji, czyli Wojewodę, w sprawie wykonania i zatwierdzenia projektu organizacji ruchu na wskazanych drogach, a w konsekwencji umożliwienie skarżącemu wniesienie stosownych środków zaskarżenia, a następnie ustawienie znaków drogowych zgodnie z zatwierdzonym projektem. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie jest świadomy treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1028 /20 i treści uzasadnienia tego wyroku. Trudno jednak, zgodnie z zasadami logiki uznać, by intencją WSA w Warszawie było doprowadzenie do wykonania i zatwierdzenia projektu organizacji ruchu , który przewidywałby ustawienie znaków B - 18 w miejscach, w których znaki takie były posadowione w czasie wnoszenia przez skarżącego skargi do WSA w Gdańsku w sprawie o sygn. akt III SAB Gd 21/20 – tylko w tym celu, by skarżący mógł taką organizację ruchu zakwestionować przed sądem. Skarżący wszak- jak sam wskazywał, nie mógł bez złamania przepisów ruchu drogowego, czyli nie stosowania się do przedmiotowych znaków zakazu, przewozić betonu na budowę elektrowni wiatrowych. Usunięcie nieprawidłowości pozwoliłoby skarżącemu na normalne prowadzenie działalności gospodarczej, czyli w jego interesie leżało jak najszybsze doprowadzenie do takiej organizacji ruchu na drogach prowadzących od jego zakładu do terenu budowy , która nie zakłócałaby prowadzonej przez niego działalności. Zauważyć też należy, że Wojewoda, określony w w/w wyroku jako organ pierwszej instancji - co wynika z treści sentencji wyroku i jego uzasadnienia - nie może wszcząć postępowania w sprawie dotyczącej wykonania projektu organizacji ruchu , jego zatwierdzenia, a następnie ustawienia znaków zgodnie z zatwierdzonym projektem ruchu. Opracowanie lub zlecenie opracowania projektów organizacji ruchu, zatwierdzenie organizacji ruchu, przekazanie zatwierdzonych organizacji ruchu do realizacji należy do kompetencji organu zarządzającego ruchem ( a także do kompetencji podmiotu zarządzającego drogą wewnętrzną, lecz ten przypadek wykracza poza stan faktyczny niniejszej sprawy) – co wynika z treści § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem ( tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 784; dalej jako "rozporządzenie wykonawcze"). Organy zarządzające ruchem określone zostały w art. 10 ust. 3 – 8 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( tj. Dz.U. z 2021r. , poz. 450 ze zm.) : 3. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarządza ruchem na drogach krajowych, z zastrzeżeniem ust. 6. 4. Marszałek województwa zarządza ruchem na drogach wojewódzkich, z zastrzeżeniem ust. 6. 5. Starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, z zastrzeżeniem ust. 6. 6. Prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. 7. Zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych, w tym w strefie ruchu i strefie zamieszkania, należy do podmiotu zarządzającego tymi drogami. 8. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad może powierzyć zadania w zakresie zarządzania ruchem na drogach krajowych marszałkowi województwa. Wojewoda - a więc także Wojewoda – zgodnie z treścią art. 10 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie jest organem zarządzającym ruchem, lecz sprawuje nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach: 1) wojewódzkich; 2) powiatowych; 3) gminnych; 4) publicznych położonych w miastach na prawach powiatu i w mieście stołecznym Warszawie; 5) wewnętrznych położonych w strefach ruchu lub strefach zamieszkania. Wojewoda, jako organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach mógłby , w trybie art. 10 ust.10 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nakazać Staroście zmianę organizacji ruchu (ze względu na ważny interes ogólnospołeczny lub konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego) – poprzez usunięcie na drogach nr [...] oraz nr [...] znaków B - 18 - zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 12 ton ( por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 4/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Nadmienić należy, że z akt sprawy wynika, że na wskazywanej przez skarżącego drodze wojewódzkiej nr [...] znaki takie nie były ustawione. Ani ustawa Prawo o ruchu drogowym, ani rozporządzenie wykonawcze nie przewidują innego sposobu "rozstrzygnięcia" przez organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach kwestii prawidłowości organizacji ruchu. Organ ten ponadto może prowadzić jedynie czynności kontrolne. Stwierdzić należy, że na skutek czynności kontrolnych Wojewody doszło do usunięcia wadliwie umieszczonych znaków zakazu , mimo że nie doszło do nakazania przez ten organ Staroście zmiany organizacji ruchu. Pierwsze pismo skarżącego, datowane na dzień 18 grudnia 2019 r. w sprawie legalności ustawienia znaków zakazu wpłynęło do Wojewody w dniu 20 grudnia 2019 r. Wojewoda wystosował w dniu 23 grudnia 2019 r., m.in. do Starosty Powiatu, pisma wzywające do przedłożenia projektów organizacji ruchu, przeprowadził w Starostwie Powiatowym kontrolę w zakresie wykonywania obowiązków dotyczących organizacji ruchu drogowego, przekazał też Staroście Powiatu sprawozdanie z kontroli pismem z dnia 18 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesłał do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji ( którego postanowienie zaskarżył skarżący skargą ) odpis prawomocnego wyroku z dnia 2 lipca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1028/20 przy piśmie z dnia 6 października 2020 r. , a MSWiA zwrócił Wojewodzie ( który wydał postanowienie jako organ pierwszej instancji) akta administracyjne wraz z kopią wyroku przy piśmie z dnia 28 października 2020 r. ( w aktach administracyjnych). Zgodnie z informacją podaną przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę akta administracyjne wraz z kopią wyroku WSA w Warszawie wpłynęły w dniu 2 listopada 2020 r. Wojewoda w dniu 24 listopada 2020 r. zwrócił się do Starosty Powiatu o przesłanie obowiązujących projektów organizacji ruchu na drogach objętych kontrolą przeprowadzoną w dniach 29 stycznia 2020 r. do 28 lutego 2020 r., ponawiając wezwanie w dniu 21 grudnia 2020 r. Z przesłanych przez Starostę przy piśmie z dnia 8 stycznia 2021 r. dokumentów, znajdujących się w przesłanych tutejszemu Sądowi aktach administracyjnych wynika, że jeszcze w dniu 7 kwietnia 2020 r. Starosta zatwierdził projekt zmiany stałej organizacji ruchu , zgodnie z przedstawionym projektem , dotyczącym m.in. przedmiotowych dróg nr [...] oraz nr [...], w którym przewidziano usunięcie znaków B- 18. Projekt stałej organizacji ruchu związanej m.in. z usunięciem wprowadzonych ograniczeń tonażowych został pozytywnie zaopiniowany przez Komendanta Powiatowego Policji. Z odpowiedzi na skargę wynika, że wskazany projekt organizacji ruchu został wprowadzony w dniu 30 kwietnia 2020 r. Z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1028 /20 nie wynika natomiast, by Sąd ten dysponował powyższymi dokumentami, szczególnie że Starosta przesłał je Wojewodzie w styczniu 2021 r. Tak więc jeszcze w kwietniu 2020 r. doszło do wprowadzenia stałej organizacji ruchu, która już nie przewidywała obowiązywania kwestionowanych przez skarżącego znaków zakazu B -18. Tym samym Wojewoda nie miał podstaw do podejmowania działań zmierzających do zmiany organizacji ruchu na wskazanych drogach, bowiem ustalił , że usunięto z nich znaki B - 18. Tym samym uznać należało, że Wojewoda nie pozostaje w bezczynności, co sprawia, że skarga jest bezzasadna. Dodać należy, że zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. , sygn. akt I OPS 14/13 , publ. ONSAiWSA z 2015 r. , nr 1, poz.2) - powoływaną też przez skarżącego – zatwierdzenie organizacji ruchu dokonane przez Starostę jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. , skargę oddalił.