III SAB/Gd 71/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi I. T. i K. T. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] postępowania w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego 1. stwierdza przewlekłość postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. I. i K. T. w dniu 13 listopada 2015 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłość i bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego, polegającą na braku rozpatrzenia odwołania skarżących od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 29 maja 2015 r. nr [...]. Decyzją tą organ pierwszej instancji odmówił skarżącym przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na żywność, leki, środki higieny, odzież, buty, opłaty za prąd i gaz, koszty przejazdu i koszty telefoniczne. Wskazali, że bezczynność i przewlekłość prowadzonego postępowania przez organ odwoławczy jest rażąca, tym bardziej, że sprawa dotyczy środków niezbędnych do życia. Wnieśli przy tym o przyznanie odszkodowania za takie działanie organu. Skarżący wezwali organ odwoławczy do usunięcia naruszenia prawa w dniu 28 września 2015 r. Ponieważ skarga została wniesiona przez skarżących bezpośrednio do Sądu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w dniu 13 listopada 2015 r. przekazał skargę Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu wraz z pouczeniem o konieczności przekazania w terminie 30 dni akt sprawy wraz z odpowiedzią na skargę. Skarga I. i K. T. wpłynęła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 16 listopada 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze udzieliło odpowiedzi na skargę w dniu 2 grudnia 2015 r. i wniosło o umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego, gdyż prowadzone przez Kolegium postępowanie odwoławcze zostało zakończone przed przekazaniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego. W dniu 12 listopada 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję nr [...] mocą której orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ niższej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania m. in. w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (m.in. dotyczących wydanych decyzji administracyjnych) albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność (...). Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Pismo skarżących z dnia 28 września 2015 r. spełnia wymóg wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", wobec czego skarżący wnieśli skargę spełniając przesłanki przewidziane w art. 52 § 1 p.p.s.a. Stosownie do przepisu art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako właściwy organ odwoławczy w niniejszej sprawie (art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a.), rozstrzyga odwołanie według reguł określonych w Rozdziale 10 Dziale II Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym do terminu załatwienia sprawy przez ten organ stosować należy wymogi określone przepisem art. 35 § 3 w zw. z art. 133 k.p.a. Przepis art. 133 k.p.a. ustanawia ustawowy termin, w którym organ pierwszej instancji obowiązany jest przekazać odwołanie organowi odwoławczemu. Termin ten wynosi siedem dni od dnia, w którym organ otrzymał odwołanie. Datą wszczęcia postępowania odwoławczego jest data otrzymania odwołania przez organ odwoławczy w trybie art. 133 k.p.a., a zatem termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. liczy się od dnia wpływu odwołania wraz z aktami sprawy do organu drugiej instancji. Zasadniczo "załatwienie sprawy" w postępowaniu administracyjnym (w tym postępowaniu odwoławczym) oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej (art. 104 § 1 w zw. z art. 138 k.p.a.). Jeżeli zatem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy nie jest w żaden sposób uzasadniona, wówczas mamy do czynienia z "bezczynnością" organu. Z kolei pojęcie "przewlekle prowadzonego postępowania" należy wiązać z nieefektywnym, rozwlekłym i długotrwałym prowadzeniem przez organ postępowania, trwającym ponad potrzebę wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, przy czym owa rozwlekłość i długotrwałość postępowania musi wynikać wyłącznie z przyczyn leżących po stronie organu (por. T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 116-119). Należy wskazać, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy pozostawały poza sporem. I. T. i K. T. pismem z dnia 9 czerwca 2015 r. odwołali się od decyzji organu pierwszej instancji w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego. Odwołanie wraz z aktami sprawy wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, za pośrednictwem organu pierwszej instancji, w dniu 19 czerwca 2015 r. i zostało zarejestrowane pod sygn. akt [...]. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi należy na wstępie podkreślić, że jej przedmiotem jest bezczynność oraz przewlekłość prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania w przedmiotowej sprawie. W tym kontekście istotne jest zwrócenie uwagi, że decyzją z dnia 12 listopada 2015 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało odwołanie skarżących na decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 29 maja 2015 r. nr [...]) orzekając o uchyleniu tej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skarga natomiast została wniesiona przez skarżących w dniu 13 listopada 2015 r., a więc już po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga - w zakresie w jakim skarżona jest bezczynność Kolegium - podlega na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddaleniu, skoro bowiem organ przed wniesieniem tej skargi podjął już działanie załatwiając sprawę wydaniem decyzji, to brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w tej części, w której została zaskarżona bezczynność organu (pkt 3 wyroku). Rozpoznając skargę w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy postępowanie zakończone decyzją z dnia 12 listopada 2015 r. było prowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przewlekle, Sąd uznał, że zaistniałe w sprawie okoliczności przemawiają za takim stwierdzeniem. Jak wynika z akt sprawy odwołanie skarżących wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 19 czerwca 2015 r. natomiast jego rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty nastąpiło dopiero w dniu 12 listopada 2015 r. Z akt sprawy organu odwoławczego nie wynika by istniały jakiekolwiek powody uzasadniające tak długotrwałe prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy, a w szczególności by do tak długiego (przewlekłego) postępowania przyczynili się sami skarżący. Opisany powyżej przebieg postępowania nie pozostawia wątpliwości, że organ odwoławczy przewlekle prowadził postępowanie w sprawie, gdyż od momentu wpływu odwołania do wydania decyzji w sprawie upłynął okres dłuższy aniżeli określony w art. 35 § 3 k.p.a. Dodatkowo, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jak przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W niniejszej sprawie okres oczekiwania na rozpatrzenie odwołania nie jest na tyle długi, aby uznać rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., nadto należy zauważyć, że w momencie wniesienia skargi organ nie pozostawał już w bezczynności. Sąd uwzględnił również argumentację przywołaną w odpowiedzi na skargę. Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 wyroku). Jednocześnie Sąd stwierdził, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Odnosząc się w tym kontekście do złożonego przez skarżących wniosku o przyznanie na ich rzecz "odszkodowania" należy zwrócić uwagę, że ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje sądowi administracyjnemu kompetencji do orzekania o odszkodowaniu na rzecz osoby wnoszącej skargę na bezczynność organu lub skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. W tej sytuacji wniosek skarżących o przyznanie na ich rzecz odszkodowania należy traktować jako wniosek o przyznanie od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 in fine p.p.s.a. Grzywna, o jakiej mowa w powyższym przepisie ustawy ma charakter przede wszystkim prewencyjny, zaś suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej - charakter prewencyjny i kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu stronie skarżącej. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Mimo przekroczenia ustawowego terminu do rozpoznania odwołania, organ drugiej instancji załatwił sprawę przed wniesieniem przez stronę skargi. Sąd nie uznał również za zasadne i celowe przyznania na rzecz skarżących jakiejkolwiek sumy pieniężnej. Z argumentacji zawartej we wniosku o przyznanie skarżącym sumy pieniężnej wynika bowiem w istocie, że oczekują wynagrodzenia za trudną sytuację życiową, w jakiej się znaleźli. Tego rodzaju argumentacja jest nie do pogodzenia z celem instytucji unormowanej w 149 § 2 in fine p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę w części zawierającej wniosek skarżących o przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej (pkt 3 wyroku).