III SAB/Gd 71/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi G. K. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Człuchowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1.zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji w Człuchowie do rozpoznania wniosku skarżącego G. K. z dnia 6 lutego 2024 r., dotyczącego Komendy Powiatowej Policji w Człuchowie, w zakresie informacji o imionach, nazwiskach, stanowiskach, ilości zatrudnionych w nim funkcjonariuszy oraz ich wynagrodzeniu, ilości prowadzonych w 2023 r. postępowań karnych z art. 197-203 k.k., w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza , że organ w części objętej punktem 1. sentencji wyroku dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałej części. G. K. (dalej: "skarżący") w dniu 12 marca 2024 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Człuchowie (dalej: "organ") w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Stwierdził, że informacje, o które występował, stanowią informację publiczną, a organ pozostaje w rażącej bezczynności. Wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji w terminie 7 dni, zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, przyznanie sumy pieniężnej i wymierzenie organowi grzywny. Z przedłożonej Sądowi dokumentacji wynika, że odrębnymi wnioskami, które wpłynęły do Komendanta Powiatowego Policji w Człuchowie w dniu 6 lutego 2024 r., skarżący zwrócił się do "Komisariatu Policji w Człuchowie" oraz do "Posterunku Policji w Czarnem" o udostępnienie w trybie informacji publicznej: - wszystkich postanowień o odmowie lub wszczęciu śledztwa lub dochodzenia wydanych w 2023 r., - ilości zatrudnionych pracowników, informacji o zajmowanych przez nich stanowiskach, wysokości ich miesięcznego wynagrodzenia za pracę wraz z dodatkami, ich imion i nazwisk, - ilości postępowań karnych prowadzonych za przestępstwa z art. 197-203 k.k. w 2023 r. W istocie wnioski dotyczą Komendy Powiatowej Policji w Człuchowie oraz Posterunku Policji w Czarnem. Niniejsza skarga, zarejestrowana pod sygn. akt III SAB/Gd 71/24 tutejszego sądu, dotyczy bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w odniesieniu do Komendy Powiatowej Policji w Człuchowie. Pismem z dnia 16 lutego 2024 r., wysłanym w dniu 19 lutego 2024 r. (odebranym przez pracownika ZK w A. w dniu 20 lutego 2024 r.) organ poinformował skarżącego , że nie może udostępnić kopii żądanych postanowień o odmowie wszczęcia lub wszczęciu śledztwa albo dochodzenia, bowiem zasady udostępniania takich dokumentów reguluje Kodeks postępowania karnego. Organ poinformował skarżącego, że przepisy o ochronie danych osobowych oraz przepisy unijne uniemożliwiają przekazanie danych zawierających dane osobowe lub jakiekolwiek inne umożliwiające identyfikację osób, które wprawdzie mają przymiot funkcjonariusza publicznego, ale informacja nie dotyczy sfery ich obowiązków. Dodać należy, że organ wystosował do skarżącego – w odpowiedzi na dwa wnioski – pismo takiej samej treści, przy czym wskazana powyżej część odpowiedzi dotyczy wniosku skierowanego do Komendanta Powiatowego Policji w Człuchowie odnośnie Komendy Powiatowej Policji w Człuchowie. Zakład Karny w A. zwrócił organowi przesyłkę, skierowaną do skarżącego, przebywającego w tym zakładzie wskazując, że w ZK w A. przebywa więcej osób o takich danych personalnych, wobec czego konieczne jest podanie imienia matki lub nr PESEL. Pismo z zakładu karnego wpłynęło do organu w dniu 6 marca 2024 r. Organ ponownie wystosował przesyłkę do skarżącego w dniu 13 marca 2024 r., która została odebrana 14 marca 2024 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że pisemnie udzielił odpowiedzi skarżącemu. Pismo organu zostało doręczone skarżącemu, wobec czego organ nie pozostaje w bezczynności. W piśmie procesowym z dnia 6 czerwca 2024 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał wnioski i twierdzenia przedstawione w skardze. Wniósł o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Informacja nie została udostępniona skarżącemu w zakreślonym przepisami terminie 14 dni, a zwłoka w doręczeniu nastąpiła z winy organu, gdyż skarżący we wniosku podał wszystkie dane pozwalające na jego identyfikację w zakładzie karnym (imiona rodziców). Organ w żaden sposób nie odniósł się do wniosku skarżącego w zakresie udostępnienia żądanych informacji, bowiem odpowiedź organu odnosi się wyłącznie do wniosku o udzielenie informacji dotyczących Posterunku Policji w Czarnem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej jako: "p.p.s.a.", sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane zostały w przepisach ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej - dalej: u.d.i.p. (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 902). Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. , obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W myśl art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Przepisy u.d.i.p. stanowią, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), przy czym udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Organ administracji publicznej, lub inny podmiot, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej, co do zasady może: 1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), 2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), 3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem, po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 u.d.i.p.), 4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), 5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego, bądź 6. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, lub też nie podejmuje innej z ww. czynności. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Przez owo milczenie należy rozumieć brak aktywności organu w jednej z przedstawionych wyżej form. W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości, że Komendant Powiatowy Policji w Człuchowie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia posiadanej informacji publicznej. Na wniosek skarżącego, który wpłynął do organu w dniu 6 lutego 2024 r., organ udzielił odpowiedzi, którą wystosował w dniu 19 lutego 2023 r., wobec czego termin 14 dni został przez organ – co do zasady - dochowany. W sprawach o udzielenie informacji publicznej termin na udostępnienie informacji biegnie od dnia wpływu wniosku do organu, bowiem dopiero wówczas organ może zapoznać się z jego treścią. Sąd nie może zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że organ nie dotrzymał terminu 14 dni na udzielenie skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek. Odpowiedź została wystosowana do skarżącego w terminie 14 dni , przewidzianym ustawą o dostępie do informacji publicznej. Organ , kierując odpowiedź do skarżącego, podał wszystkie konieczne dane – imię , nazwisko, adres skarżącego. Udostępnianie informacji publicznej , w tym udzielanie odpowiedzi na wniosek dotyczący takiej informacji, nie odbywa się w ramach postępowania uregulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedynie w przypadku konieczności wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (w określonych przypadkach) do decyzji takich stosuje się przepisy k.p.a. ( art. 16 ust.1 i 2 u.d.i.p.). W tej sytuacji dokonania zwrotu przesyłki przez Zakład Karny organowi nie można oceniać jako niedotrzymanie przez organ – co do zasady - terminu do udzielenia skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek. Choć organ udzielił odpowiedzi w terminie, to jednak ani nie udostępnił informacji o ilości postępowań karnych, prowadzonych przez Komendę Powiatową Policji w Człuchowie w sprawie przestępstw z art. 197-203 k.k. w 2023 r. , ani też nie udzielił w tej części wniosku jakiejkolwiek innej odpowiedzi. W tym przypadku organ pozostaje w bezczynności. Odnosząc się do tej części wniosku, w której skarżący domagał się udostępnienia informacji o ilości zatrudnionych pracowników, informacji o zajmowanych przez nich stanowiskach, wysokości ich miesięcznego wynagrodzenia za pracę wraz z dodatkami, ich imion i nazwisk, organ poinformował skarżącego, że przepisy o ochronie danych osobowych oraz przepisy unijne uniemożliwiają przekazanie danych zawierających dane osobowe lub jakiekolwiek inne umożliwiające identyfikację osób, które wprawdzie mają przymiot funkcjonariusza publicznego, ale informacja nie dotyczy sfery ich obowiązków. Z odpowiedzi tej wynika , że organ uważa te informacje za informacje publiczne, lecz informacje tego rodzaju, że nie mogą być one udostępnione. Przepis art. 5 u.d.i.p. określa, kiedy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu. W przypadku uznania, że informacja publiczna udostępniona być nie może, konieczne jest, co do zasady, wydanie decyzji odmownej , a tryb wydania i kontroli takiej decyzji określony jest art. 16 u.d.i.p. W omawianej części odpowiedzi na wniosek organ ani nie udostępnił żądanej informacji publicznej, ani nie wydał decyzji odmownej, ani też nie poinformował skarżącego, że nie jest w posiadaniu żądanej informacji. Wobec powyższego organ także w tym przypadku pozostaje w bezczynności. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 149 §1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 6 lutego 2024 r., dotyczącego Komendy Powiatowej Policji w Człuchowie, w zakresie informacji o imionach, nazwiskach, stanowiskach, ilości zatrudnionych w nim funkcjonariuszy oraz ich wynagrodzeniu, ilości prowadzonych w 2023 r. postępowań karnych z art. 197-203 k.k., w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy ( pkt 1. sentencji wyroku). Oznacza to, że organ zobowiązany będzie w tym terminie odnieść się do części wniosku skarżącego w sposób przewidziany przepisami prawa. |Sąd stwierdził jednocześnie (w punkcie 2. sentencji wyroku), że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 | |§ 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można| |stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej| |sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12). Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę | |, że organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek, choć w sposób niepełny. Wadliwe stosowanie przepisów u.d.i.p. nie daje podstaw | |do stwierdzenia, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej miała w niniejszej sprawie postać kwalifikowaną. | |Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o przyznanie mu od organu sumy pieniężnej oraz wymierzenie organowi grzywny i w tym zakresie skargę | |oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt 3. sentencji wyroku). | |Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu | |organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty | |określonej w art. 154 § 6. Z powyższego przepisu wynika, że wymierzenie grzywny i przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. | |Stwierdzenie bezczynności organu nie jest powiązane z obowiązkiem wymierzenia grzywny oraz z przyznaniem sumy pieniężnej. Tego rodzaju | |sankcja dodatkowa jest zarezerwowana dla szczególnie jaskrawych przypadków pozostawania w bezczynności. W rozpoznawanej sprawie taka | |sytuacja nie zaistniała. Ze stanowiska skarżącego nie wynika też, by doznał on jakiejkolwiek dolegliwości z powodu nieudzielenia mu | |odpowiedzi na część wniosku. | |Odnosząc się do skargi w zakresie nieudostępnienia informacji o wszystkich postanowieniach o odmowie lub wszczęciu śledztwa lub | |dochodzenia, wydanych w 2023 r., organ - nie udostępniając wnioskowanej informacji, powołał się na zasady udostępniania takich dokumentów,| |unormowane w Kodeksie postępowania karnego. | |Należy zauważyć, że z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że w zakresie przepisów u.d.i.p. nie mieści się żądanie | |udostępnienia tego rodzaju | dokumentów. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lipca 2023 r. sygn. III OSK 1078/22 stwierdził, że przepis art. 156 § 5 k.p.k. adresowany jest do każdego, a więc nie tylko do stron postępowania karnego, o czym przesądza jego treść, z której wynika, że akta, za zgodą prokuratora, mogą być w wyjątkowych sytuacjach udostępnione innym niż stronom (obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym) osobom. Przepis ten zawiera zamkniętą i zupełną regulację zasad dostępu do akt postępowania karnego i znajdujących się w nich informacji publicznych, tak na etapie postępowania przygotowawczego, jak i sądowego (a wraz z innymi przepisami także do akt postępowania już zakończonego). Ponadto wskazana regulacja k.p.k. mieści się w pojęciu "przepisy innych ustaw", o którym mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., określającym odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, które w całości wyłączają zastosowanie przepisów u.d.i.p. do informacji publicznych znajdujących się w aktach sprawy karnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 4343/21, z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 357/19 oraz z 25 maja 2017r., sygn. akt I OSK 1399/15, z 22 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5052/21, z 18 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 6466/21). Należy zwrócić uwagę na wysoki stopień formalizacji postępowania i dostępu do akt postępowania karnego dla stron i daleko idące odformalizowanie postępowania regulowanego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Uznaje się zatem w orzecznictwie, że przyjęcie, że strona postępowania karnego, której żywotnych interesów dotyczy sprawa, uzyskuje dostęp do akt na zasadach określonych w k.p.k., bardziej sformalizowanych, niż osoby działające w oparciu o art. 10 u.d.i.p., byłoby naruszeniem zasady równości zapisanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się jednak także pogląd, że jeżeli we wniosku o udostępnienie informacji publicznej zostaną wskazane konkretne informacje publiczne, zawarte w określonych dokumentach urzędowych znajdujących się w aktach zakończonego postępowania karnego, wówczas informacje takie winny być udostępnione przez podmiot zobowiązany. Wnioskodawca powinien zatem wskazać konkretne, indywidualnie oznaczone dokumenty, które stanowią informację publiczną. Skarżący we wniosku nie wskazał żadnych sygnatur akt, w których znajdować by się miały żądane we wniosku dokumenty. Wniosek o udostępnienie wszystkich postanowień o odmowie lub wszczęciu śledztwa lub dochodzenia wydanych w 2023 r. jest w istocie wnioskiem o udostępnienie określonego zbioru materiałów , nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta ma poddać kontroli społecznej działanie organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym, czynić je bardziej transparentnymi, a tym samym zapewnić prawidłowe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego w państwie prawa. Jej celem nie jest narażenie obywateli na utratę prywatności i poddanie ich działań i zachowań osądowi "każdego", kto zechce zapoznać się z aktami sprawy, w której występowali jako strona czy uczestnik postępowania. Organ nie naruszył zatem w tym przypadku zasad udostępniania informacji publicznej. W tej części skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. ( pkt 3. sentencji wyroku) jako bezzasadna. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.