III SAB/Gd 73/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.), Sędziowie NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 r. w Gdańsku sprawy ze skargi J. R. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie zasiłku rodzinnego zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpoznania w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia akt administracyjnych wraz z odpisem wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności odwołania skarżącej J. R. od decyzji Wójta Gminy z dnia 6 czerwca 2013 r. nr [...]. Skarżąca J. R. wniosła skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie dotyczącej zasiłku rodzinnego. Z akt sprawy wynikają następujące istotne jej okoliczności. Wójt Gminy decyzją z 28 stycznia 2013 r. przyznał skarżącej zasiłek rodzinny na dwoje jej dzieci na okres zasiłkowy 2012/2013. W dniu 29 maja 2013 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynęło pismo Marszałka Województwa z 23 maja 2013 r., w którym, powołując się na art. 23a ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stwierdzono, że do sprawy skarżącej oraz jej męża T. R. przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie od 12 września 2011 r., gdyż od tej daty T. R. podlega ustawodawstwu Niemiec. Wójt Gminy decyzją z 6 czerwca 2013 r., powołując się na art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uchylił od 1 listopada 2012 r. swoją decyzję z 28 stycznia 2013 r. Uzasadniając decyzję organ administracji powołał się na pismo Marszałka Województwa z 23 maja 2013 r. W dniu 18 czerwca 2013 r. zostało złożone w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej pismo skarżącej z tej samej daty, zatytułowane "Oświadczenie", w którym skarżąca stwierdziła, że nie odwołuje się od decyzji, że jej mąż T. R. "dnia 1 listopada 2012 r. nie przebywa na terenie Niemiec" oraz że "obecnie jest w Polsce". Oświadczenie to zostało przesłane do Urzędu Marszałka Województwa i następnie w dniu 24 czerwca 2013 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynęło pismo Marszałka Województwa z 19 czerwca 2013 r., w którym, powołując się na art. 23a ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stwierdzono, że do sprawy skarżącej i jej męża przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie od 12 września 2011 r. do 31 października 2012 r., gdyż T. R. w tym okresie podlegał ustawodawstwu Niemiec. Pismem z 5 lipca 2013 r. Wójt Gminy zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności swojej decyzji z 6 czerwca 2013 r. Do pisma tego załączono akta administracyjne. Do SKO wpłynęło ono, wraz z aktami administracyjnymi, 12 lipca 2013 r. W dniu 20 sierpnia 2013 r. wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismo skarżącej z 16 sierpnia 2013 r., skierowane do Prezesa SKO, w którym skarżąca prosiła o "przyśpieszenie" jej "sprawy o przyznanie zasiłku rodzinnego, gdyż niesłusznie w maju 2013 r." został on "wstrzymany". Ponadto skarżąca innym pismem z 16 sierpnia 2013 r. zwróciła się do Wojewody o "przyśpieszenie przywrócenia zasiłku rodzinnego". To pismo wpłynęło do SKO w dniu 23 sierpnia 2013 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, gdyż skarga została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który przekazał ją Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Zdaniem SKO żaden przepis Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie upoważnia sądu administracyjnego do przekazania organowi administracji publicznej skargi na jego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania z jednoczesnym nałożeniem na ten organ administracji obowiązku udzielenia na nią odpowiedzi. Wskazano, że przepisy tej ustawy statuują pośredni tryb wnoszenia skarg i nie przewidują w tym zakresie jakichkolwiek wyjątków. Ponadto w odpowiedzi na skargę podniesiono, że przed wniesieniem skargi na bezczynność skarżąca nie wyczerpała służących jej środków zaskarżenia, w szczególności nie wezwała organu administracji do załatwienia sprawy. W końcu, bliżej tego nie uzasadniając, stwierdzono w odpowiedzi na skargę, że skarżąca nie poprzedziła skargi "wyczerpaniem (...) terminów warunkujących jej dopuszczalność". Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wbrew zarzutom zawartym w odpowiedzi na skargę nie ma podstaw prawnych do odrzucenia skargi. Istotnie skarżąca wniosła skargę bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W związku z tym Przewodniczący Wydziału zarządził, aby skargę przekazać do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co wykonano przy piśmie z 6 września 2013 r. W piśmie tym zawarto informację o treści art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w szczególności o tym, że organ administracji powinien przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni oraz o tym, że w razie niezastosowania się przez organ administracji do tego obowiązku sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Pismo to zostało doręczone "do wiadomości" także skarżącej i przytoczone informacje są w zasadzie przeznaczone dla niej, a nie dla organu administracji, który zna swoje obowiązki wynikające wprost z przepisów prawa. W piśmie, o którym mowa, zaznaczono ponadto, że Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu przekazuje się skargę "mylnie nadesłaną" do Sądu. W tym jest istota uprawniająca Sąd administracyjny do działania przyjętego w rozpoznawanej sprawie (oraz, jak się wydaje, powszechnie w sądownictwie administracyjnym). Odnosząc się do zarzutu SKO, że żaden przepis Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie upoważnia sądu administracyjnego do przekazania organowi administracji skargi wniesionej nie za pośrednictwem organu, lecz bezpośrednio do sądu, należy stwierdzić, że również żaden przepis tej ustawy nie zabrania tak postąpić. Ponadto żaden przepis tej ustawy, ani żadnej innej, nie stanowi, aby nakaz wnoszenia skargi za pośrednictwem organu administracji rozumieć w ten sposób, że skarga ta powinna do organu administracji trafić bezpośrednio lub jedynie za pośrednictwem poczty. Zatem, jeżeli na skutek błędu skarżący wniesie skargę bezpośrednio do sądu administracyjnego sąd ten jest uprawniony do przekazania tej skargi właściwemu organowi. Czynność ta ma charakter techniczny, co oznacza, że prawnie istotne jest to kiedy skarga tą drogą została wniesiona do organu administracji. Zauważyć też należy, że powszechnie przyjmuje się, że jeżeli wniesienie skargi jest ograniczone terminem, to o zachowaniu terminu decyduje w takim przypadku nie to, kiedy skarga została wniesiona do sądu administracyjnego, ale to kiedy na skutek jej przekazania została ona wniesiona do organu, przy czym stosuje się także dobrodziejstwo art. 83 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oznacza, że jeżeli sąd administracyjny posłuży się pocztą, to o zachowaniu terminu decydować będzie oddanie skargi w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego. Oczywiście w przypadku skargi na bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania kwestia terminu nie ma znaczenia, gdyż wniesienie tego rodzaju skarg, jak wynika z art. 52 § 3 i 4 oraz art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest ograniczone terminem. W powołanych przepisach terminem ograniczono możliwość wniesienia jedynie skarg na akty lub czynności. Nie ma w tych przepisach mowy o skardze na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jeżeli chodzi o zarzut zawarty w odpowiedzi na skargę, że skarżąca przed wniesieniem skargi na bezczynność nie wyczerpała służących jej w postępowaniu środków zaskarżenia, czyli przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. wezwania do usunięcia naruszenia prawa, to należy stwierdzić, że takim wezwaniem jest pismo skarżącej z 16 sierpnia 2013 r., skierowane do Prezesa SKO, a więc podmiotu, który kieruje Kolegium i je reprezentuje (art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych – Dz.U. nr 79 z 2001 r., poz. 856 ze zm.), w którym wyraźnie domaga się "przyśpieszenia" załatwienia jej sprawy, co w ocenie Sądu jest równoznaczne z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wynikającego z tego, że na skutek bezczynności organu sprawa nie została jeszcze załatwiona. Z tych wszystkich względów brak podstaw do odrzucenia skargi skarżącej z przyczyn wskazanych w odpowiedzi na skargę. Przechodząc do rozpoznania skargi na bezczynność należy w pierwszej kolejności zidentyfikować sprawę, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno było załatwić. W ocenie Sądu istotne są w tym zakresie obowiązki spoczywające na organach administracji publicznej, wynikające z art. 7 k.p.a., w szczególności nakaz takiego działania, które zmierza do załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli, czyli także stron postępowania. W powiązaniu z nakazami należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.), oznacza to, że organy administracji, szczególnie wtedy, kiedy widać, że strona postępowania sama sobie nie radzi, powinny same przyjmować korzystniejszą dla strony wykładnię składanych oświadczeń procesowych. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że pismo skarżącej z 18 czerwca 2013 r. było w istocie odwołaniem od decyzji Wójta Gminy z 6 czerwca 2013 r., mimo że wprost skarżąca w nim oświadczyła, że odwołania nie składa. Z pisma tego wynika bowiem, że skarżąca zaprzecza ustaleniu faktycznemu, które było podstawą wydania tej decyzji, mianowicie temu, że jej mąż T. R. przebywał w Niemczech, a więc podlegał ustawodawstwu tego kraju, w okresie od 1 listopada 2012 r. Pismo to zawierało więc, z punktu widzenia słusznego interesu skarżącej, dwa sprzeczne oświadczenia. Jedno, z którego wynika, że nie składa odwołania od decyzji z 6 czerwca 2013 r. i drugie, z którego wynika, że kwestionuje zgodność z prawem tej decyzji. W tej sytuacji organ administracji, niezależnie od instancji, powinien był uznać, że pismo to w istocie jest odwołaniem od decyzji z 6 czerwca 2013 r. Za przyjęciem, iż jest to odwołanie przemawiało ponadto to, że zostało ono złożone w terminie do wniesienia odwołania. W aktach brak wprawdzie dowodu doręczenia skarżącej decyzji z 6 czerwca 2013 r., jednakże skoro pomiędzy wydaniem decyzji (6 czerwca 2013 r.) a złożeniem pisma z 18 czerwca 2013 r. w urzędzie obsługującym organ administracji (18 czerwca 2013 r.) nie upłynęło więcej niż 14 dni, jest oczywiste, że taki termin do wniesienia odwołania został zachowany. Dodatkowo jeszcze należy zauważyć, że także w późniejszych pismach, w tym takich, które były wprost kierowane do SKO, jak i takich, które zostały temu organowi przekazane, skarżąca konsekwentnie kwestionuje decyzję z 6 czerwca 2013 r. Zarówno w piśmie z 16 sierpnia 2013 r., skierowanym do Prezesa SKO, jak i w piśmie z tej samej daty skierowanym do Wojewody, pisze, że zasiłek rodzinny został jej niesłusznie wstrzymany w maju 2013 r. W końcu należy zauważyć, że korzystniejsze z punktu wwiedzenia słusznego interesu skarżącej jest uznanie, iż skarżąca wniosła odwołanie od decyzji, a nie – jak uczynił to Wójt Gminy – podejmowanie działań zmierzających do weryfikacji decyzji w nadzwyczajnym trybie. Przyjęcie, że zostało wniesione odwołanie umożliwiało jego uwzględnienie przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 132 § 1 k.p.a., a w razie przekazania organowi drugiej instancji zapewniało możliwość domagania się przez skarżącą rozpoznania odwołania nie później niż w terminie miesiąca od przekazania odwołania (art. 37 § 3 k.p.a.). Natomiast zwrócenie się przez organ pierwszej instancji do organu wyższego stopnia o "stwierdzenie nieważności" decyzji nie daje skarżącej takich uprawnień. Skoro pismo skarżącej z 18 czerwca 2013 r. jest odwołaniem od decyzji Wójta Gminy z 6 czerwca 2013 r. i skoro do tej pory, mimo jego przekazania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w dniu 12 lipca 2013 r., nie zostało rozpoznane, skarga na bezczynność tego organu jest uzasadniona. Mając to na uwadze Sąd skargę uwzględnił i na mocy art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązał organ administracji do rozpoznania odwołania. Mając na uwadze szczególne okoliczności sprawy, zwłaszcza to, że pismo z 18 czerwca 2013 r. zaczynało się od stwierdzenia, iż skarżąca nie wnosi odwołania, Sąd uznał, że bezczynność SKO nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.