III SAB/Gd 74/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi G. K. na bezczynność Wójta Gminy Rzeczenica w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. G. K. (dalej: "skarżący") w dniu 12 marca 2024 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wójta Gminy Rzeczenica (dalej: "organ") w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Z przedłożonej Sądowi dokumentacji wynika, że wnioskiem z dnia 1 lutego 2024 r. , który wpłynął do organu w dniu 6 lutego 2024 r. ( data prezentaty), skarżący wystąpił do organu o udostępnienie informacji publicznej wskazując, że organ dopuścił się rażącej bezczynności. Skarżący sformułował 11 pytań dotyczących: 1/ wysokości i tytułu zadłużenia finansowego Gminy na dzień sporządzenia wniosku ; 2/ ilości pracowników zatrudnionych w Urzędzie Gminy, ich imion i nazwisk oraz wysokości ich miesięcznego wynagrodzenia za pracę wraz z dodatkami według stanowiska pracy ; 3/ wysokości środków finansowych otrzymanych przez Gminę ze Skarbu Państwa w latach 2023-2024 i celu, na jaki zostały przyznane ; 4/ wysokości miesięcznego wynagrodzenia otrzymywanego przez Wójta Gminy wraz z dodatkami; 5/ rodzaju, celu i kwot inwestycji zrealizowanych przez Gminę na jej terenie w roku 2023 i mających być zrealizowane w 2024r. ; 6/ ilości mieszkań komunalnych będących w zasobach Gminy na dzień sporządzenia wniosku, wskazania liczby mieszkań wolnych i zamieszkałych; 7/ składników majątku posiadanych przez Gminę na dzień sporządzenia wniosku ; 8/ ilości mieszkańców Gminy korzystających z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej i rodzaju udzielonej pomocy ; 9/ ilości samochodów służbowych posiadanych przez Gminę oraz GOPS ;10/ wysokości środków finansowych otrzymanych przez Gminę z Unii Europejskiej i celu, na jaki zostały przyznane ;11/ ilości mieszkańców Gminy z podziałem na płeć wraz z podaniem wszystkich miejscowości. Pismem z dnia 14 lutego 2024 r. organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wyżej wymienione pytania, z wyjątkiem podania imion i nazwisk pracowników, którzy nie pełnią funkcji publicznych (organ udostępnił żądane dane pracowników mających związek z pełnieniem funkcji publicznych). Natomiast decyzją z dnia 19 lutego 2024 r. nr SG.1431.1.2024 organ odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w zakresie imion i nazwisk pracowników, z wyjątkiem imion i nazwisk pracowników pełniących funkcje publiczne. Odpowiedź organu wraz z decyzją zostały wysłane do skarżącego w dniu 20 lutego 2024 r. ( nadane w Urzędzie Pocztowym w C.). Wobec braku danych pozwalających zidentyfikować skarżącego, który przebywa w zakładzie karnym, przesyłki zostały zwrócone organowi (pismo z zakładu karnego wpłynęło do organu w dniu 5 marca 2024 r.). W dniu 6 marca 2024 r. organ ponownie wysłał pismo oraz decyzję , podając imiona rodziców skarżącego. Skarżący w skardze wniósł o stwierdzenie, że informacje, o które występował stanowią informację publiczną, a także do zobowiązania organu do ich udostępnienia w terminie 7 dni. Ponadto skarżący wniósł o wymierzenie grzywny w wysokości 500 zł oraz przyznanie mu sumy pieniężnej w kwocie 500 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że pisemnie udzielił odpowiedzi skarżącemu oraz wydał wymaganą prawem decyzję. Zarówno pismo organu, jak i decyzja zostały doręczone skarżącemu (skarżący odebrał przesyłkę w dniu 7 marca 2024 r.). Organ zatem nie pozostaje w bezczynności. W piśmie z dnia 6 czerwca 2024 r. pełnomocnik skarżącego z urzędu podtrzymała wnioski i twierdzenia przedstawione w skardze oraz uzupełniła żądanie skargi o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pełnomocnik wskazała, że wnioskowana informacja nie została udostępniona skarżącemu w zakreślonym przepisami terminie 14 dni. Zwłoka w doręczeniu nastąpiła z winy organu, gdyż skarżący we wniosku podał wszystkie dane pozwalające na jego identyfikację w zakładzie karnym (imiona rodziców). Nadto organ nie udzielił odpowiedzi na wszystkie pytania skarżącego. Organ zawęził grono pracowników pełniących funkcje publiczne do zaledwie kilku osób, a pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy ujmować szeroko, nie tylko w odniesieniu do funkcjonariuszy publicznych, lecz do każdej osoby mającej związek z realizacją zadań publicznych. Fakt przedstawienia skarżącemu niepełnych danych w tym zakresie potwierdza wydruk informacji "struktura urzędu" ze strony Biuletynu Informacji Publicznej Gminy Rzeczenica. W ocenie pełnomocnika takie postępowanie jest niezrozumiałe, bowiem dane osobowe poszczególnych pracowników są przypisane do pełnionych przez nich funkcji. Nie jest także zrozumiałe, dlaczego nie wskazano na zaszeregowanie pracowników w poszczególnych komórkach organizacyjnych urzędu. Wynagrodzenia powiązane powinny zostać zgodnie z wnioskiem z konkretnymi stanowiskami w poszczególnych komórkach organizacyjnych. Pismem z dnia 24 czerwca 2024 r. pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi wskazując, że w niniejszej sprawie stroną powinna być Gmina Rzeczenica, a nie jej wójt, który posiada zdolność sądową jedynie wówczas, gdy ustawa tak przewiduje. W przypadku nie podzielenia tego zarzutu skarga powinna być oddalona. Brak jest przepisu określającego, że identyfikacja odbiorcy przesyłki odbywać się ma w oparciu o wskazania także danych jego rodziców. Organ dodał, że wskazanie danych osobowych jedynie Wójta, Skarbnika i Sekretarza Gminy jest prawidłowe, o czym świadczy treść decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 25 kwietnia 2024 r. sygn. akt SKO.482.9.2024 (dołączonej do pisma), którą to decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję organu z dnia 19 lutego 2024 r. nr SG.1431.1.2024. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej jako: "p.p.s.a.", sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane zostały w przepisach ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej - dalej: u.d.i.p. (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 902). Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi zauważyć należy, że z przywołanych przepisów wynika, że to wójt, a nie gmina, jako podmiot wskazany w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. , jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jako organ władzy publicznej, którym w rozumieniu tego przepisu są także organy samorządu terytorialnego - gminy, powiatu i województwa ( por. wyroki WSA : w Rzeszowie z dnia 3 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Rz 143/23, w Szczecinie z dnia 15 listopada 2023 r. sygn. akt II SAB/Sz 132/23, w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 849/21). W myśl art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Przepisy u.d.i.p. stanowią, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), przy czym udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Organ administracji publicznej, lub inny podmiot, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej, co do zasady może: 1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), 2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), 3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem, po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 u.d.i.p.), 4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), 5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego, bądź 6. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, lub też nie podejmuje innej z ww. czynności. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Przez owo milczenie należy rozumieć brak aktywności organu w jednej z przedstawionych wyżej form. Rozważenia w niniejszej sprawie wymagało, czy organ w terminie i w sposób powyżej wskazany rozpoznał w pełni wniosek skarżącego. Podkreślić należy, że w sprawach o udzielenie informacji publicznej termin na udostępnienie informacji biegnie od dnia wpływu wniosku do organu, bowiem dopiero wówczas organ może zapoznać się z jego treścią i odpowiednio się do niego odnieść. Zaznaczyć też trzeba, że udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić nie później niż w terminie 14 dni. Zdaniem Sądu w tym terminie organ powinien postąpić zgodnie z jednym z wcześniej przedstawionych sposobów, przy czym zwrot "w terminie 14 dni" należy rozumieć jako udzielenie odpowiedzi w tym terminie, nie zaś dotarcie odpowiedzi do adresata. Udostępnienie informacji następuje, co do zasady, w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie ma charakteru sformalizowanego – może być złożony drogą np. e-mailową czy pisemną. Udzielenie odpowiedzi na wniosek złożony drogą e-mailową następuje w istocie natychmiast, co nie ma miejsca w przypadku uczynienia tego poprzez nadanie przesyłki w placówce pocztowej. Brak jest zatem w ocenie Sądu podstaw by przyjąć, że udostępnienie informacji publicznej ( udzielenie odpowiedzi) drogą e-mailową ostatniego dnia 14 -dniowego terminu jest udostępnieniem informacji publicznej ( odpowiedzią na wniosek) z zachowaniem terminu, a udostępnienie informacji ( udzielenie odpowiedzi) w tym samym, ostatnim dniu 14- dniowego terminu drogą pocztową – warunku tego nie spełnia. Na wniosek skarżącego, który wpłynął do organu w dniu 6 lutego 2024 r. organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia 14 lutego 2024 r. , nadanym w placówce pocztowej w dniu 20 lutego 2024 r. Także decyzja, wydana w dniu 19 lutego 2024 r., została wysłana w dniu 20 lutego 2024 r., razem w wyżej wymienionym pismem. W tej sytuacji 14-to dniowy termin został przez organ dochowany, bowiem ostatnim dniem tego terminu był dzień 20 lutego 2024 r. Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, że organ nie dotrzymał terminu 14 dni na udzielenie skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek. Organ, kierując odpowiedź do skarżącego, podał wszystkie dane – imię , nazwisko i adres skarżącego, konieczne do wystosowania przesyłki pocztowej. Zauważyć trzeba, że udostępnianie informacji publicznej czy udzielanie odpowiedzi na wniosek dotyczący takiej informacji nie odbywa się w ramach postępowania uregulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedynie w przypadku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (w określonych przypadkach) do decyzji takich stosuje się przepisy k.p.a. ( art. 16 ust.1 i 2 u.d.i.p.). W ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest – w sytuacji kierowania przesyłki do osoby przebywającej w zakładzie karnym czy areszcie śledczym – unormowań o konieczności podawania, poza danymi personalnymi, jakichkolwiek innych danych; także k.p.a. nie zawiera tego typu postanowień. W tej sytuacji nie można oceniać dokonania przez Zakład Karny zwrotu przesyłki skierowanej do skarżącego jako niedochowania przez organ terminu do udzielenia skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek. W sprawie nie budziło wątpliwości, że organ udostępnił skarżącemu informacje publiczne, wskazane w punktach nr 1. oraz od nr 3. do nr 11. wniosku. Organ udostępnił także informacje publiczne wskazane w punkcie 2. wniosku , w tym dotyczące ilości pracowników zatrudnionych w urzędzie. Ze stanowiska strony skarżącej wynika, że zarzuca ona organowi nieudzielenie w pełnym zakresie odpowiedzi na pytanie sformułowane w punkcie 2. wniosku, bowiem w jej ocenie doszło do zawężenia grona pracowników pełniących funkcje publiczne do zaledwie kilku osób. Zarzucono też , że organ nie wskazał na zaszeregowanie pracowników w poszczególnych komórkach organizacyjnych urzędu, a wynagrodzenia powinny być powiązane z konkretnymi stanowiskami w poszczególnych komórkach organizacyjnych. Odnosząc się do powyższego wskazać trzeba, że wniosek w omawianej części sformułowano następująco: "ilu pracowników jest zatrudnionych w tutejszym Urzędzie Gminy jakie otrzymują miesięczne wynagrodzenie za pracę w raz z dodatkami według stanowiska pracy w raz z podaniem imienia i nazwiska tych pracowników". Wniosek nie zawierał zatem żądania powiązania informacji dotyczącej pracowników i wynagrodzeń z komórkami organizacyjnymi urzędu. Organ w piśmie z dnia 14 lutego 2024 r. wskazał ilość pracowników, stanowiska wraz z wynagrodzeniem i odpowiednio imiona i nazwiska osób, które uznał za pełniące funkcje publiczne. Potwierdza to treść decyzji z dnia 19 lutego 2024 r. , z której wynika, że informacja dotycząca punktu 2/ wniosku została udostępniona z podaniem wynagrodzenia według stanowisk pracy z podaniem imion i nazwisk pracowników pełniących funkcje publiczne, bez podawania imion i nazwisk pracowników , którzy nie mają związku z pełnieniem tych funkcji. W tym zakresie organ wydał decyzję odmowną. Organ nie udostępnił zatem imion i nazwisk pracowników, którzy - jak uznał - nie pełnią funkcji publicznych, a udostępnił dane pracowników mających związek z pełnieniem funkcji publicznych. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że organ w terminie 14 dni w pełnym zakresie odniósł się do omawianych kwestii. Dokonanie oceny, czy odmowa udostępnienia imion i nazwisk pracowników, uznanych przez organ za osoby nie pełniące funkcji publicznych, odnosi się rzeczywiście jedynie do osób nie pełniących takich funkcji, czy też także do osób pełniących funkcje publiczne, lecz błędnie przez organ uznanych za osoby nie pełniące takich funkcji, jak też oceny prawidłowości odmowy udostępnienia danych innych osób, niż wskazane w piśmie organu z dnia 14 lutego 2024 r., możliwe byłoby w postępowaniu dotyczącym kontroli prawidłowości decyzji z dnia 19 lutego 2024 r. Natomiast w niniejszym postępowaniu Sąd nie kontroluje prawidłowości merytorycznej stanowiska organu , w tym uznania pewnego kręgu osób za osoby pełniące funkcje publiczne, bądź niepełniące takich funkcji, lecz terminowość reakcji organu na wniosek skarżącego oraz zakres tej reakcji - czy udostępniona skarżącemu pisemnie informacja publiczna wraz z odmową jej udostępnienia w drodze decyzji obejmuje całość żądanej informacji publicznej w omawianym zakresie. Dodać należy, że z dołączonej do pisma organu z dnia 24 czerwca 2024 r. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 25 kwietnia 2024 r. nr SKO.482.9.2024 wynika, że SKO dokonało już kontroli przedmiotowej decyzji organu z dnia 19 lutego 2024 r. nr SG.1431.1.2024. Sąd uznał, że udostępnienie pismem z dnia 14 lutego 2024 r. informacji publicznej oraz odmowa jej udostępnienia w części decyzją z dnia 19 lutego 2024 r. , stanowi całościowe i kompletne odniesienie się organu do całości wniosku skarżącego , datowanego na dzień 1 lutego 2024 r. W tej sytuacji Sąd uznając, że organ w wymaganym prawem terminie i we właściwej formie odniósł się do całości wniosku skarżącego, nie podzielając zarzutów skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Przywołane powyżej wyroki dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.