III SAB/Gd 75/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Jolanta Sudoł po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi I. T. i K. T. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiocie wydania zaświadczenia 1. stwierdza przewlekłość postępowania, 2. stwierdza, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 219 w zw. z art. 217, art. 218 k.p.a., postanowieniem z dnia 3 lipca 2015r. nr [...] odmówił wydania zaświadczenia zgodnie z żądaniem wniosku. Wniosek ten, w dniu 10 czerwca 2015 r., złożyli I. T. i K. T.. Zażalenie na powyższe postanowienie zostało wniesione w dniu 14 lipca 2015 r., a do organu odwoławczego- Samorządowego Kolegium Odwoławczego –wpłynęło w dniu 23 lipca 2015 r. W dniu 28 września 2015r. I. T. i K. T. skierowali do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ponaglenie dotyczące rozpoznania w/w zażalenia. Postanowieniem z dnia 12 listopada 2015r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia, uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. I. T. i K. T. w dniu 13 listopada 2015 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania, dotyczącego rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 3 lipca 2015r. Skarżący zarzucili, że organ nie rozpoznaje ich spraw i nie informuje o ewentualnym przedłużeniu ich rozpatrzenia. Zdaniem skarżących bezczynność i przewlekłość organu jest rażąca. Wnieśli o przyznanie na ich rzecz odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego podając, że postępowanie prowadzone przez organ odwoławczy zostało zakończone wydaniem postanowienia w dniu 12 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania m.in. w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (m.in. dotyczących wydanych postanowień) albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Pismo skarżących z dnia 28 września 2015 r. spełnia wymóg wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", wobec czego skarżący wnieśli skargę spełniając przesłanki przewidziane w art. 52 § 1 p.p.s.a. Stosownie do przepisu art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało rozpatrzeć zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji, a zgodnie z art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych (...) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako właściwy organ odwoławczy w niniejszej sprawie (art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a.), rozstrzyga odwołanie według reguł określonych w Rozdziale 10 Dziale II Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym do terminu załatwienia sprawy przez ten organ stosować należy wymogi określone przepisem art. 35 § 3 w zw. z art. 133 k.p.a. Przepis art. 133 k.p.a. ustanawia ustawowy termin, w którym organ pierwszej instancji obowiązany jest przekazać odwołanie organowi odwoławczemu. Termin ten wynosi siedem dni od dnia, w którym organ otrzymał odwołanie. Datą wszczęcia postępowania odwoławczego jest data otrzymania odwołania przez organ odwoławczy w trybie art. 133 k.p.a., a zatem termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. liczy się od dnia wpływu odwołania wraz z aktami sprawy do organu drugiej instancji. Zasadniczo "załatwienie sprawy" w postępowaniu administracyjnym oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej (art. 104 § 1 w zw. z art. 138 k.p.a.). W sprawie niniejszej podstawą odmowy wydania zaświadczenia przez organ pierwszej instancji był art. 219 k.p.a. , a przepis ten stanowi, że odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jeżeli organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji ( postanowienia) w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy nie jest w żaden sposób uzasadniona, wówczas mamy do czynienia z "bezczynnością" organu. Z kolei pojęcie "przewlekle prowadzonego postępowania" należy wiązać z nieefektywnym, rozwlekłym i długotrwałym prowadzeniem przez organ postępowania, trwającym ponad potrzebę wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, przy czym owa rozwlekłość i długotrwałość postępowania musi wynikać wyłącznie z przyczyn leżących po stronie organu (por. T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 116-119). Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W tym kontekście istotne jest, że postanowieniem z dnia 12 listopada 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzyło zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 3 lipca 2015 r., orzekając o uchyleniu tego postanowienia w całości i o umorzeniu postępowania. Skarga natomiast została wniesiona przez skarżących w dniu 13 listopada 2015 r., a więc już po wydaniu postanowienia przez organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skoro organ przed wniesieniem skargi podjął działanie, załatwiając sprawę wydaniem postanowienia, brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w części dotyczącej bezczynności organu. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w tej części oddalił (pkt 3 wyroku). Rozpoznając skargę w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy postępowanie zakończone postanowieniem z dnia 12 listopada 2015 r. było prowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przewlekle, Sąd uznał, że zaistniałe w sprawie okoliczności przemawiają za takim stwierdzeniem. Jak wynika z akt sprawy zażalenie wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 23 lipca 2015 r. Organ ten zwracał się do organu pierwszej instancji o informacje dotyczące sposobu wniesienia zażalenia i nadesłanie dowodu doręczenia zaskarżonego postanowienia. Żądane dane wpłynęły w dniu 13 sierpnia 2015 r. Później żadne kwestie nie były przez organ odwoławczy wyjaśniane. Dopiero w dniu 29 września 2015 r. wydano zarządzenie o przedstawieniu akt Prezesowi Kolegium. Rozpatrzenie zażalenia nastąpiło dopiero w dniu 12 listopada 2015 r. W ocenie Sądu w tej sytuacji organ odwoławczy prowadził postępowanie przewlekle , a od momentu wpływu zażalenia do wydania postanowienia upłynął okres dłuższy, aniżeli określony w art. 35 § 3 k.p.a. Sytuacji takiej nie można jednak uznać za rażące naruszenie prawa. Jak przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W niniejszej sprawie okres oczekiwania na rozpatrzenie odwołania nie był na tyle długi, aby uznać rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. , a organ podejmował w tym czasie kroki dotyczące skompletowania akt sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził przewlekłość postępowania ( pkt 1 wyroku). Jednocześnie Sąd stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa ( pkt 2 wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Odnosząc się w tym kontekście do złożonego przez skarżących wniosku o przyznanie na ich rzecz "odszkodowania" należy zwrócić uwagę, że ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie daje sądowi administracyjnemu kompetencji do orzekania o odszkodowaniu na rzecz osoby wnoszącej skargę na bezczynność organu lub skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. W tej sytuacji wniosek skarżących o przyznanie na ich rzecz odszkodowania należy traktować jako wniosek o przyznanie od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 in fine p.p.s.a. Suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego ma charakter prewencyjny i kompensacyjny. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącemu. Sąd nie uznał za zasadne i celowe przyznanie na rzecz skarżących jakiejkolwiek sumy pieniężnej, ponieważ skarga dotycząca bezczynności jest nieuzasadniona, a przewlekłego prowadzenia postępowania nie cechuje rażące naruszenie prawa. W tej sytuacji Sąd oddalił skargę w części dotyczącej przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej, o jakiej mowa w art. 149 § 2 in fine p.p.s.a. ( pkt 3 wyroku).