III SAB/Gd 75/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi E. L. na bezczynność Wojewody w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę do rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 60 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Wojewody na rzecz E. L. sumę pieniężną w wysokości 1.000 (tysiąca) złotych, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od W. P. na rzecz skarżącej E. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 5 kwietnia 2022 r. E. L., obywatelka B., wniosła skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu pobytu z obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej, wnosząc o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 40.000 zł, nałożenie na organ grzywny w kwocie 40.000 zł oraz zwrot kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i art. 37 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie "k.p.a.", poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że organ powinien załatwić sprawę do dnia 25 października 2021 r., tymczasem skarżąca oczekuje rozstrzygnięcia 155 dni. Również złożenie przez skarżącą ponaglenia nie przyniosło oczekiwanych rezultatów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz złożoność procedury udzielania zezwolenia pobytowego. Organ powołał się też na zmiany przepisów prawa, które zdaniem organu uniemożliwiają uznanie, że pozostaje on w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarga , co do zasady, podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie bowiem do art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które – stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. W niniejszej sprawie skarżąca w dniu 17 marca 2022 r. wniosła - za pośrednictwem Wojewody - do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenie w sprawie dotyczącej złożonego przez nią wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, co oznacza, że formalne przesłanki do wniesienia skargi na bezczynność Wojewody zostały w niniejszej sprawie spełnione. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Rozwinięciem ww. zasady jest treść art. 35 § 1-3 k.p.a., który zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ustawa o cudzoziemcach z dnia 12 grudnia 2013 r. ( dalej także jako "ustawa" ) w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku ( t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 35 ze zm.), nie określała terminów załatwienia spraw o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP, wobec czego zastosowanie miały w takich sprawach powyższe przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące terminów załatwiania spraw administracyjnych. Zauważyć należy, że pojęcia "bezczynność" i "przewlekłość" znalazły swe definicje ustawowe w art. 37 § 1 pkt 1 i k.p.a., z którego wynika, że bezczynność ma miejsce, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 , a przewlekłość – gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że w postępowaniu prowadzonym na wniosek skarżącej zachodzi tak rozumiana bezczynność organu. Stwierdzenia wymaga, że skierowany do Wojewody wniosek o udzielenie skarżącej (cudzoziemcowi) zezwolenia na pobyt czasowy w celu pobytu wraz z obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej wpłynął do organu w dniu 24 września 2021 r. Pierwsza czynność w niniejszej sprawie została podjęta przez organ dopiero w dniu 1 grudnia 2021 r., a zatem po ponad dwóch miesiącach od daty złożenia wniosku, bowiem pismem z tego dnia Wojewoda, na podstawie art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach ( Dz.U. z 2020, poz. 35), wezwał skarżącą do osobistego stawiennictwa i dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku w terminie 30 dni od dnia doręczenia pisma. W dniu 24 stycznia 2022 r., wyznaczonym przez organ, skarżąca dopełniła obowiązku osobistego złożenia wniosku, po czym organ w dniu 27 stycznia 2022 r. podjął kolejne czynności w sprawie, tj. zwrócił się w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach do osób wymienionych w tym przepisie o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium RP i jego pobyt mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, wystąpił do Komendanta Placówki Straży Granicznej o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a nadto skierował do skarżącej zawiadomienie oparte na art. 36 § 1 k.p.a. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2022 r. Organ następnie, już po wpływie i ponaglenia, i skargi na bezczynność, w dniu 24 kwietnia 2022 r. wezwał pełnomocnika skarżącej do doręczenia odpisu umiejscowionego aktu małżeństwa oraz dokumentów potwierdzających realność zawartego związku małżeńskiego, a nadto wezwał skarżącą wraz z mężem do osobistego stawiennictwa w dniu 25 maja 2022 r. w celu odbycia rozmowy w trybie art. 169 ustawy o cudzoziemcach. W dniu 5 maja 2022 r. organ przekazał do tutejszego sądu skargę wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi. Zauważyć wobec powyższego należy - mając na uwadze konieczność zwrócenia się przez organ w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach do organów wymienionych w tym przepisie o udzielenie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium RP i jego pobyt mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, jak również konieczność odbycia rozmowy ze skarżącą i jej mężem w trybie art. 169 ustawy - że przy odpowiedniej koncentracji działań i przestrzegania zasad wynikających z przywołanych powyżej przepisów k.p.a., dotyczących szybkości postępowania i terminów załatwiania spraw – organ mógł i powinien rozpatrzyć wniosek skarżącej jeszcze w 2021 r., czyli w okresie dwóch ( najwyżej trzech) miesięcy. Możliwe było to przy niezwłocznym ( a nie po okresie ponad dwóch miesięcy) wezwaniu skarżącej do osobistego złożenia wniosku ( i wyznaczeniu tego terminu na termin dużo wcześniejszy niż odległy o 1,5 miesiąca od wystosowania wezwania) , a następnie ( bowiem nic nie wskazuje na to, że skarżąca z tego obowiązku by się nie wywiązała) jednoczesnym wystosowaniu przez organ zapytań w trybie art. 109 ust.1 ustawy, wezwania skarżącej i jej męża w trybie 169 ustawy oraz zwrócenia się o wywiad środowiskowy, czy też wezwania skarżącej o inne, niezbędne dokumenty. Przypomnieć należy, że zgodnie z ówcześnie obowiązującą treścią art. 109 ust. 2 i 3 ustawy, organy zobowiązane do udzielenia informacji o cudzoziemcu były zobowiązane do uczynienia tego w terminie 30 - dni od dnia otrzymania wniosku, a jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy mógł być przedłużony do 60 dni. Organ nie wystosował wówczas do skarżącej także zawiadomienia w trybie art. 36§1 k.p.a. Ponadto organ wezwał skarżącą do przedłożenia aktualnego odpisu umiejscowionego aktu małżeństwa oraz dokumentów potwierdzających realność małżeństwa nie w tym samym dniu, w którym wystosował w/w zapytania i wezwania, ale dopiero dnia 22 kwietnia 2022 r. O ile skarżąca nie dopełniłaby obowiązku osobistego złożenia wniosku, rzeczą organu byłoby - z uwagi na treść art. 105 ust. 2 ustawy - pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Wskutek wejścia w życie z dniem 29 stycznia 2022r. ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022r. poz. 91), zwanej dalej "ustawą nowelizującą", do ustawy o cudzoziemcach dodano z tym dniem art. 112a o następującej treści: 1. Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. 2. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. 4. Postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy kończy się w terminie 90 dni. 5. Jeżeli odwołanie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa, termin, o którym mowa w ust. 4, biegnie od dnia uzupełnienia braków. Przepis art. 13 ustawy nowelizującej stanowi natomiast: 1. W postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. 3. Jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Przedstawione powyżej przepisy ustawy nowelizującej i nowelizacja ustawy o cudzoziemcach, wprowadzająca unormowania dotyczące ustawowych terminów załatwiania spraw i ich biegu nie przekładają się, w ocenie Sądu, automatycznie na sytuację prawną skarżącej. Nie mogą one prowadzić do pogorszenia sytuacji skarżącej, szczególnie że przed datą wejścia w życie nowych regulacji skarżąca mogła powoływać się na terminy załatwiania spraw, określone w k.p.a. Jak już wyżej wskazano, skarżąca złożyła wniosek o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy, którego głównym celem był pobyt z obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej ( art. 158 - 169c ustawy), w dniu 24 września 2021 r. Zasada szybkości postępowania wynikająca z art. 12 §1 k.p.a. wymaga, by organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W niniejszej sprawie organ powinien i mógł załatwić sprawę w terminie dwóch ( najpóźniej trzech) miesięcy od dnia złożenia wniosku, czyli jeszcze w 2021 roku. Uchylenie zatem zaistniałego skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego w drodze późniejszego aktu prawnego (ustawy nowelizującej) uznać należy za pozbawione uzasadnienia naruszenie zakazu niedziałania prawa wstecz, wynikającego z konstytucyjnej zasady państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP. Sąd wziął także pod uwagę fakt wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830, dalej jako "ustawa zmieniająca ustawę o pomocy obywatelom Ukrainy"), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1-4 dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Sąd nie podziela poglądu organu, że w niniejszej sprawie przepis ten znajdzie zastosowanie. Oceniając wprowadzone regulacje stwierdzić należy, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 ze zm.) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a., przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą w niniejszej sprawie, jak i w konsekwencji podczas kontroli legalności tego postępowania, dokonywanej przez sąd administracyjny. Ustawa zmieniająca ustawę o pomocy obywatelom Ukrainy zmieniała nie tylko tę, ale także inne ustawy, m.in. w art. 17 wprowadzała zmiany do ustawy o cudzoziemcach. Mimo to przywołany wyżej art. 100c dodany został do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, nie zaś do ustawy o cudzoziemcach. Uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej ustawę o pomocy obywatelom Ukrainy nie zawiera merytorycznego uzasadnienia dodania do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy przepisu art. 100 c ( druk IX.2147). Mając na uwadze powyższe nie można podzielić stanowiska organu, że nie pozostaje on w bezczynności. Do dnia orzekania Sąd nie uzyskał informacji, że sprawa z wniosku skarżącej została przez organ rozpoznana. Zasadne było zatem zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 60 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ( pkt 1 sentencji wyroku). W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Przy ocenie, czy naruszenie prawa jest rażące, uwzględniać należy całość okoliczności sprawy. Mając na uwadze przedstawione wcześniej argumenty Sąd uznał, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa , o czym orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art.149 § 1a p.p.s.a. Z tych też przyczyn Sąd uznał za uzasadnione w okolicznościach sprawy przyznanie skarżącej, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł, która to suma powinna skarżącej zadośćuczynić oczekiwanie na rozpoznanie jej wniosku ( pkt 3 sentencji wyroku). W pozostałym zakresie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, uznając żądanie wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania skarżącej sumy pieniężnej za nieuzasadnione i wygórowane ( pkt 4 sentencji wyroku). O kosztach Sąd orzekł w punkcie 5 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.