III SAB/Gd 76/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla po rozpoznaniu w dniu 24 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie przedstawienia propozycji służby postanawia: odrzucić skargę. Skarżąca B. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w związku z faktem nieprzedstawienia jej propozycji służby i domagała się zobowiązania tego organu do złożenia skarżącej propozycji służby. Twierdziła, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej miał obowiązek prawny wręczenia jej do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby na podstawie powołanego wyżej przepisu. Skarżąca podniosła, że w maju 2017 r. otrzymała propozycję pracy będącą w jej ocenie w istocie decyzją o zwolnieniu jej ze służby, gdyż – jak podała – każda jej decyzja w stosunku to tej propozycji, tj. zarówno jej przyjęcie, jak i ewentualne nieprzyjęcie, skutkowała w efekcie zwolnieniem jej ze służby i utratą statusu funkcjonariusza. Skarżąca podała, że działając pod silnym przymusem prawnym i ekonomicznym została zmuszona do przyjęcia tej propozycji, niemniej w dalszym ciągu kwestionuje jej zasadność i domaga się złożenia jej nowych warunków służby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt III SAB/Gd 85/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wskazał w uzasadnieniu powyższego wyroku, że zgodnie z regulacją zawartą art. 169 ust. 4 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2016, poz. 1948 ze zm .) propozycja kontynuowania służby stanowi decyzję administracyjną, co pozwala na uznanie, że ostatecznie podlegać może ona kontroli sądowoadministracyjnej. Z kolei zgodnie z art. 171 ust. 1 ww. przepisów wprowadzających skutkiem przyjęcia propozycji zatrudnienia jest przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy. Pojęcie przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie jest definiowane w aktach prawnych. Ustawy regulujące kwestie związane ze stosunkiem służby przewidują dwie zasadnicze formy jego ustania, zwolnienie ze służby, następujące w drodze decyzji administracyjnej, oraz wygaśnięcie stosunku służbowego, w przypadku wystąpienia określonych w ustawie zdarzeń. Przyjąć należy zatem, że na treść pojęcia "przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy" składają się dwa odrębne, choć związane z sobą czasowo i przyczynowo zdarzenia prawne: po pierwsze wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, a po drugie nawiązanie stosunku pracy. Charakter prawny tych zdarzeń wiąże się z odrębnymi sferami prawnymi, wygaśnięcie stosunku służbowego dotyczy sfery prawa administracyjnego, zaś nawiązanie stosunku pracy dotyczy sfery prawa cywilnego – prawa pracy. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z kolei zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Zdaniem Sądu złożenie funkcjonariuszowi i przyjęcie przez niego propozycji zatrudnienia obligowało organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby. Uzasadnienie takiej decyzji winno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek, z powodu których zaniechano złożenia propozycji dalszego pełnienia służby i skorzystano z możliwości złożenia propozycji zatrudnienia. Funkcjonariusz, który w istocie traci swój dotychczasowy status ma bowiem pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby). Wyjaśnienie rzeczywistych przyczyn wyboru wobec konkretnego funkcjonariusza danego ustawowego rozwiązania (zaoferowania zatrudnienia, a nie kontynuacji pełnienia służby) gwarantuje możliwość dokonania sądowej kontroli tego, czy organ w sposób zgodny z ustawowymi przesłankami, a nie dowolny i autorytarny zróżnicował sytuację prawną funkcjonariuszy celno – skarbowych w kontekście zasady równego dostępu do służby publicznej określonej w art. 60 Konstytucji RP. Sąd stwierdził, że podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego pełniących do dnia 31 sierpnia 2017 r. służbę funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej stanowią art. 169 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby) oraz art. 170 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby). Sąd uznał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej, co oznaczało, że skarga na bezczynność organu zasługiwała na uwzględnienie. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 października 2018r. sygn.. akt I OSK 793/18 uchylił wyrok sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że skarżąca B. M. przedmiotem skargi uczyniła bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia jej propozycji służby w Służbie Celno - Skarbowej Krajowej Administracji Skarbowej. Jako podstawę prawną skargi na bezczynność skarżąca wskazała art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ( Dz. U. 2016, poz. 1948 ze zm .). Zgodnie z wymienionym przepisem Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Jak wynika z uzasadnienia skargi skarżąca stoi na stanowisku, że odpowiedni organ powinien złożyć wszystkim dotychczasowym pracownikom propozycję pracy, a wszystkim dotychczasowym funkcjonariuszom propozycję służby. Skarżąca dla wzmocnienia swojej argumentacji odwołała się do brzmienia art. 165 ust. 3 ustawy, stosownie do którego pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. Jednocześnie skarżąca wyraźnie sprzeciwiła się dopuszczalności wygaszania przez organ stosunku służbowego w sytuacji braku w ustawie obiektywnych i weryfikowalnych kryteriów oraz drogi odwoławczej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sentencja zaskarżonego wyroku oraz jego uzasadnienie pozostawały bez związku z przedmiotem skargi. Zdaniem NSA sąd I instancji wbrew treści skargi i wbrew woli skarżącej, która jest zainteresowana kontynuowaniem stosunku służbowego, dokonał zmiany przedmiotu sprawy, w konsekwencji czego uwzględnił skargę i zobowiązał organ do wydania decyzji o wygaszeniu stosunku służbowego skarżącej. Działanie takie nie znajdowało oparcia w treści art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie, pomimo że skarżąca wyraźnie określiła przedmiot bezczynności (nie przedstawienie propozycji służby) Sąd I instancji w istocie rozpoznał inną sprawę, której przedmiotem uczynił bezczynność polegającą na nie wydaniu przez organ decyzji o wygaszeniu stosunku służbowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie rozpoznał w tej sytuacji w ogóle skargi B. M. Uwzględniając skargę na bezczynność, której skarżąca nie zarzucała, Sąd I instancji nałożył na organ obowiązek wydania decyzji kończącej stosunek służbowy skarżącej, chociaż jej wolą było pozostanie w służbie. Sąd odwoławczy wskazał w udzielonych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku wytycznych, by ponownie rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności ocenił skargę pod kątem jej dopuszczalności. Dopiero w przypadku uznania właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy, Sąd I instancji ocenić powinien zasadność skargi i wypowiedzieć się, czy nie przedstawiając funkcjonariuszowi propozycji służby na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej organ dopuścił się zarzucanej bezczynności. W piśmie procesowym z dnia 14 stycznia 2019r. skarżąca podtrzymała swe dotychczasowe żądanie, gdyby jednak sąd uznał za zgodne z prawem "ucywilnienie" skarżącej, wniosła o zobowiązanie organu do wydania w stosunku do niej decyzji w przedmiocie stosunku służbowego, tj. decyzji zwalniającej ją ze Służby Celno – Skarbowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, rozpoznając sprawę ponownie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 zd. 1 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w niniejszej sprawie stwierdził konieczność zbadania dopuszczalności skargi, biorąc pod uwagę sformułowanie skargi, zarzucającej organowi brak realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia skarżącej propozycji służby w Służbie Celno - Skarbowej Krajowej Administracji Skarbowej. W myśl art. 3 §2 pkt 8 i 9 k.p.a. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a a także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Określenie przedmiotu postępowania dokonane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 października 2018r. sygn.. akt I OSK 793/18 pozostaje z mocy art. 190 zd. 1 p.p.s.a. wiążące dla sądu rozpoznającego sprawę ponownie. Zmiana przez stronę skarżącą przedmiotu zaskarżenia w toku postępowania (w trakcie ponownego rozpoznawania sprawy po wyroku NSA) nie może być uznana za skuteczną. Czynność taka nie znajduje bowiem żadnej podstawy w przepisach p.p.s.a. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019r. sygn. akt I OPS 1/2019, z której wynika, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.), dalej powoływanej jako p.w. KAS, dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w. KAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. Podobnie nie można wywieść obowiązku wydania decyzji kończącej stosunek służbowy dotychczasowego funkcjonariusza Służby Celnej, który przyjął propozycję zatrudnienia z art. 179 i 180 ustawy o KAS statuujących przesłanki zwolnienia funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Przepisy te bowiem nie znają przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby z powodu przyjęcia przez niego propozycji pracy, o której mowa, zaś zawarte w tym przepisie wyliczenie przesłanek zwolnienia celnika ze służby posiada charakter zamknięty. Art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS wyraźnie stanowi, że organ decydując się w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza na zastosowanie tego rozwiązania, ma podjąć stosowne działanie w formie cywilnoprawnej, tzn. ma złożyć propozycję w drodze oświadczenia woli o konkretnej treści. Nie można zatem przyjąć, że w tym zakresie jego działanie ma charakter władczy i jednostronny wiążący się z domniemaniem formy załatwienia sprawy indywidualnej jako decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny dodał ponadto, że przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy nie zamyka dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celnej prawa dochodzenia swych wolności lub praw na drodze sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Przy tym, ustawa p.w. KAS pozostawia dotychczasowemu funkcjonariuszowi wybór, czy będzie on dochodził swych praw przed sądem powszechnym czy na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli zaś w wyniku przyjęcia przez funkcjonariusza złożonej mu propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, to będzie on mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym. Podzielając poglądy prawne zawarte w powołanej uchwale, stwierdzić należy, że skoro propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej nie jest decyzją, postanowieniem ani żadnym z aktów lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to jej nieprzedstawienie funkcjonariuszowi nie może być objęte kontrolą sądową w drodze skargi na bezczynność tego organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Postępowanie dotyczące złożenia funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby nie jest postępowaniem, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani postępowaniem, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Skoro tak, to nie może być podstawą skargi na bezczynność także przepis art. 3 §2 pkt 9 p.p.s.a. Przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia (art. 170 ust. 2 p.w. KAS), jak stało się w rozpatrywanej sprawie, powoduje, iż dotychczasowy stosunek służbowy ulega przekształceniu w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS. Wówczas istnienie i treść takiego stosunku podlega kognicji sądu powszechnego. W sytuacji zatem, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS propozycję pracy i funkcjonariusz tę propozycję przyjął, to wszelkie żądania byłego już funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 3 grudnia 2019r. sygn.. akt I OSK 1216/18). W konsekwencji uznać należało, że właściwość sądów administracyjnych co do rozpoznania skargi na bezczynność organu w przedmiocie złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej jest wyłączona. W tym stanie sprawy sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58§1 pkt 1 p.p.s.a. jak w sentencji postanowienia. Powołane powyżej orzeczenia NSA dostępne są w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).