III SAB/Gd 78/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędzia WSA Janina Guść (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2019 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi M. S. na bezczynność Wojewody [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do załatwienia sprawy w terminie jednego miesiąca od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M. S. sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) zł, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. S. wniosła skargę na bezczynność Wojewody [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu 12 lutego 2019 r. skarżąca, obywatelka Ukrainy, wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu 26 kwietnia 2019 r. organ wezwał skarżącą do osobistego złożenia wniosku. W dniu 4 października 2019 r. Wojewoda [...] zwrócił się do właściwych organów o przekazanie informacji czy pobyt wnioskodawczyni na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z dnia 4 października 2019 r., w związku z koniecznością zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, organ przesunął termin do wydania decyzji w sprawie na dzień 31 stycznia 2020 r. W dniu 9 października 2019 r. do organu wpłynęło ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu 16 października 2019 r., skardze na bezczynność Wojewody [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1. przepisów postępowania tj. art. 9 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", przez niedopełnienie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego dotyczącego udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. przepisów postępowania tj. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów władzy państwowej, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 3. przepisów postępowania tj. art. 35 § 3 w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia sprawy w terminie i naruszenie tym samym zasady szybkości postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, oraz zobowiązanie organu do podjęcia postępowania oraz wydania decyzji w określonym terminie oraz o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Wojewody [...] do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. Według organu w sprawie nie doszło do bezczynności ponieważ wszelkie czynności w sprawie były podejmowane bez zbędnej zwłoki, na ile pozwalało obciążenie liczbą spraw prowadzonych przez Oddział ds. Legalizacji Pobytu Cudzoziemców. Organ podkreślił, że podejmował próby przyspieszenia postępowania, jednak próby kontaktu telefonicznego w celu umówienia na uzupełnienie wniosku nie odniosły skutku (strona nie odebrała telefonu). Wobec powyższego organ wystosował oficjalne wezwanie co wydłużyło postępowanie w sprawie. Odnośnie zarzutów podniesionych w skardze, organ zaznaczył, że pismem z dnia 4 października 2019 r. zawiadomił stronę, że z przyczyn niezależnych od organu, w związku z koniecznością zgromadzenia pełnego materiału dowodowego termin w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt i pracę został przedłużony do dnia 31 stycznia 2020 r. Wydanie decyzji w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie jest możliwe, gdyż potrzebna jest odpowiedź organów czy wjazd i pobyt cudzoziemki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, o których mowa w art. 109 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2206 ze zm.), zwanej dalej także "ustawą". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przedmiotem rozpoznania jest skarga na bezczynność Wojewody [...] w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Przepis art. 52 p.p.s.a. stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1), przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). W przypadku skargi na bezczynność - jak przewiduje art. 37 § 1 k.p.a. - stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1, które – stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. W niniejszej sprawie skarżąca, pismem z dnia 4 grudnia 2019 r., złożyła za pośrednictwem Wojewody [...], ponaglenie do organu wyższego stopnia tj. Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Spełniła ona zatem wymóg formalny złożenia skargi, jakim jest wniesienie ponaglenia. Podstawę prawną rozpoznania wniosku stanowiły przepisy ustawy o cudzoziemcach. Przepisy tej ustawy nie wskazują terminów załatwienia sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, skutkiem czego należy odwołać się w tym zakresie do przepisów k.p.a., uwzględniając przy tym regulacje zawarte w art. 109 ustawy o cudzoziemcach. Stosownie do art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1); niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2); załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Jak wskazuje się w orzecznictwie do katalogu zachowań, które należy zakwalifikować jako bezczynność, należą między innymi brak reakcji na wniosek złożony przez stronę, bądź inny podmiot, nierozpoznanie sprawy i niezakończenie jej w rozsądnym terminie, niewydanie decyzji w sytuacji, gdy przepisy nakładają na organ obowiązek zakończenia postępowania w tej formie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 września 2019 r. sygn. II SAB/Sz 61/19). Przewidziany w art. 35 k.p.a. obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy dotyczy spraw prostych i rutynowych. Niewątpliwie cecha szczególnie skomplikowanego charakteru sprawy może wynikać zarówno z zawiłości ustalenia jej stanu faktycznego, jak i z zawiłości danego stanu prawnego. Niemniej jednak, nawet jeżeli istnieją podstawy do uznania sprawy za szczególnie skomplikowaną, dla rozpoznania tego rodzaju spraw prawo przewiduje dwumiesięczny termin dla ich załatwienia, który ustawodawca uznał, co do zasady, za wystarczający dla ustalenia przez organ stanu faktycznego i prawnego sprawy i wydania rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie termin ten został znacznie przekroczony, a przekroczenie to nie jest konsekwencją zastosowania regulacji art. 109 ust. 2 ustawy. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy organ ten - będąc właściwym w sprawie - nie załatwia jej w ustawowym terminie, a więc nie wydaje rozstrzygnięcia, bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 lipca 2019 r. sygn. II SAB/Bk 45/19). Wojewoda miał obowiązek załatwienia sprawy w terminie najwyżej 2 miesięcy od daty wszczęcia postępowania w sprawie, co miało miejsce w dniu 12 lutego 2019 r. (data wpływu wniosku do organu), a zatem maksymalny dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy przez organ upływał w dniu 12 kwietnia 2019 r. Uwzględnić przy tym należało, że wniosek skarżącej musiał podlegać uzupełnieniu. Organ zwrócił się do skarżącej po raz pierwszy o uzupełnienie wniosku w dniu 26 kwietnia 2019 r. a więc już po terminie przewidzianym na rozpoznanie wniosku. Skarżąca uzupełniła wniosek w dniu 28 maja 2019 r. Kolejne czynności organ podjął dopiero po wpływie ponaglenia w dniu 4 października 2019 r., kiedy to organ przesunął termin rozpoznania sprawy do dnia 31 stycznia 2020 r. z uwagi na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego. Organ do daty wyrokowania, które nastąpiło w grudniu 2019 r. nie rozpoznał wniosku. Termin dwumiesięczny liczony od daty uzupełnienia wniosku upłynął bezskutecznie w dniu 28 lipca 2019 r. Organ nie podejmował w tym czasie żadnych czynności w sprawie, podobnie jak w okresie kolejnych dwóch miesięcy. W myśl definicji ustawowej przez bezczynność rozumie się niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z przepisów prawa ani w terminie wyznaczonym dodatkowo zgodnie z art. 36 k.p.a. Organ pozostawał w niniejszej sprawie w bezczynności bowiem nie rozpoznał wniosku w terminie dwumiesięcznym od daty jego złożenia i nie podejmował w tym czasie żadnych czynności, nie rozpoznał wniosku w terminie dwumiesięcznym od daty uzupełnienia wniosku ani w terminie późniejszym. Zastosowanie normy art. 36 k.p.a. i przesuniecie terminu rozpoznania sprawy na koniec stycznia 2020 r. nie było w niniejszej sprawie uzasadnione, bowiem przewidziane w art. 109 ustawy o cudzoziemcach czynności związane z zebraniem materiału niezbędnego do rozpoznania sprawy organ mógł wykonać znacznie wcześniej, już w czerwcu 2019 r. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania oraz czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Postępowanie administracyjne jest postępowaniem, w którym pozycja strony postępowania i organu administracji publicznej nie są równe. Dlatego też k.p.a. statuuje zasady rządzące tym postępowaniem, mające za zadanie wyrównać relacje między organem, a stronami postępowania, w tym m.in. zasadę szybkości postępowania, przewidzianą w art. 12 k.p.a. Zasada ta została przez organ naruszona. W związku z powyższym, Sąd uwzględnił żądanie skargi zobowiązania organu do załatwienia sprawy, wyznaczając organowi termin jednego miesiąca na jej zakończenie. Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stan bezczynności wyczerpuje znamiona rażącego naruszenia prawa wtedy, gdy posiada pewne dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego jako typowe naruszenie prawa. Nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie (nawet jeśli jest to przekroczenie dość znaczne, np. kilkumiesięczne) przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu musi być bowiem nie tylko znaczne, lecz nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy. W ocenie Sądu, taka sytuacja nie miała miejsce w przedmiotowej sprawie, a przedłużanie się postępowania częściowo miało związek z koniecznością uzupełniania wniosku oraz uzyskaniem stosownych informacji przewidzianych w art. 109 ustawy o cudzoziemcach od innych organów. Zgodnie z tym unormowaniem, przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, a organy te, co do zasady, przekazują te informacje w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku. Organ nie mógł wydać decyzji po wpłynięciu skargi w październiku 2019 r. musiał bowiem oczekiwać na powyższe informacje, co oczywiście nie usprawiedliwia jego wcześniejszej bezczynności w podjęciu tych czynności. Z tych samych powodów Sąd uznał, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., że w sprawie nie zachodzą przesłanki do wymierzenia organowi grzywny. Podkreślić należy, że zasądzenie grzywny nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności, lecz jest to dodatkowy środek stosowany przez sąd z reguły w sytuacjach rażącego naruszenia prawa, w celu zdyscyplinowania organu w rozpoznawanej sprawie jaki i zapobieżeniu naruszeniom prawa w przyszłości. W ocenie Sądu, zastosowanie tego środka nie było w niniejszej sprawie konieczne i celowe. Sąd uwzględnił wniosek skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania i konieczność długotrwałego oczekiwania na rozpoznanie wniosku. Przyznanie tej sumy winno być uzależnione m.in. od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. II SAB/Go 188/19). Uwzględniając powyższe przesłanki Sąd uznał za uzasadnione przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 500 zł. Ustalając tę kwotę Sąd z jednej strony wziął pod uwagę rodzaj sprawy i czasu trwania postępowania, a z drugiej uwzględnił okoliczność, że zgodnie z art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy, jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna. Okoliczność ta wpłynęła na określenie należnej sumy w umiarkowanej wysokości. W pozostałym zakresie tj. dotyczącym zobowiązania organu do dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, skarga podlega oddaleniu na postawie art. 151 p.p.s.a. W ramach uprawnień orzeczniczych Sądu nie mieści się bowiem nakazanie organowi ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego opieszałości organu. Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie ze złożonym wnioskiem, zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 580 zł, w tym kwotę 100 zł tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego oraz kwotę 480 zł tytułem kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, którego wysokość ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015 poz. 1804 ze zm.) Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).