III SAB/Gd 8/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Sędziowie WSA Krzysztof Gruszecki, Felicja Kajut, Protokolant Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu w dniu 6 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. M. na bezczynność [...] Inspektora Sanitarnego [...] w przedmiocie wydanie decyzji nakazującej usunięcie hałasu zobowiązuje [...] Inspektora Sanitarnego [...] do wydania w terminie 1 (jednego) miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych orzeczenia w sprawie wniosku skarżącej H. M. dotyczącego usunięcia hałasu w lokalu położonym w S.. W dniu 21 lutego 2005 r. H. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] oraz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...], żądając zobowiązania w/w organów do wydania decyzji administracyjnej nakazującej Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w S. zlikwidowanie hałasu w rurach grzewczych w mieszkaniu skarżącej. W uzasadnieniu skargi H. M. wskazała, iż pomimo przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, stwierdzonego m.in. w trakcie pomiaru dokonanego w marcu 2002 r. oraz jej wielokrotnych interwencji, m. in. do Głównego Inspektora Sanitarnego [...], właściwy organ nie wydał do tej pory stosownej decyzji administracyjnej. Skarżąca podała nadto, iż dopiero w pismach z dnia 26 listopada 2003 r. oraz 28 stycznia 2004 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. poinformował, iż nie można wydać decyzji administracyjnej, wskazując jako powód upływ 13 miesięcy od ostatniego pomiaru oraz nieobecność w trakcie pomiaru przedstawiciela spółdzielni mieszkaniowej. Dalej skarżąca podniosła, iż w dniu 23 lutego 2004 r. odbyła się wizja lokalna na którą przedstawiciel spółdzielni mieszkaniowej mimo zawiadomienia nie stawił się; do kolejnych, pomiarów nie doszło zaś m.in. z uwagi na uchybienie organu w zawiadomieniu stron oraz niestawiennictwo przedstawiciela spółdzielni mieszkaniowej. Zdaniem skarżącej hałas dobiegający z rur grzewczych uniemożliwia jej w nocy sen powodując nadto wyczerpanie psychiczne. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Państwowy Inspektor Sanitarny [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ administracji wskazał, iż powodem nie wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie było nie poinformowanie przedstawicieli Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w S. o terminie przeprowadzenia badania w dniu 5 marca 2002 r. oraz uciążliwa postawa skarżącej, która swym postępowaniem utrudnia przeprowadzenie stosownych czynności. Świadczy o tym chociażby odwołanie przez skarżącą terminu wykonania pomiarów wyznaczonego na dzień 10 marca 2004 r. oraz uniemożliwienie ich dokonania w dniu 26 marca 2004 r. z uwagi na brak powiadomienia o planowanym terminie ich przeprowadzenia. Organ podał dalej, iż podtrzymuje gotowość przeprowadzenia w mieszkaniu skarżącej stosownych pomiarów, które umożliwiłyby rozpatrzenie jej skargi; ewentualna zaś nieobecność przedstawicieli Spółdzielni Mieszkaniowej "A", prawidłowo poinformowanych o terminie przeprowadzenia pomiarów nie stanowi przeszkody w wydaniu stosownej decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest bezczynność organu administracji publicznej. Sąd w składzie orzekającym zwraca uwagę, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej, wymaganej w danych okolicznościach czynności. Co istotne, dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt administracyjny nie został podjęty lub czynność nie została wykonana. W szczególności nie ma znaczenia okoliczność, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub wykonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, iż stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83, publ. "Gazeta Prawnicza" 1983/24 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1987 r., IV SAB 23/87, publ. ONSA 1988/1/13). Nadto podnieść należy, iż skarga na bezczynność organu może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego w przepisach prawa procesowego do załatwienia sprawy. Terminy załatwiania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym, wymagającym postępowania wyjaśniającego zostały określone w art. 35 § 3 k.p.a., zgodnie z którym załatwienie sprawy w I instancji powinno nastąpić nie później niż w terminie miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Uwzględniając przeto poglądy zaprezentowane w piśmiennictwie (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 246) Sąd wskazuje, iż terminy załatwiania spraw ustanowione w w/w przepisie o charakterze bezwzględnie obowiązującym mają charakter terminów ustawowych maksymalnych, tj. mogą być przedłużane jedynie na zasadach określonych w art. 36 § 1 lub art. 37 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 36 §1 k.p.a. organ administracji publicznej o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy; w świetle art. 36 § 2 k.p.a. ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W orzecznictwie sądowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2002 r., I SAB 440/01, baza Lex nr 81979 oraz wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1996 r., I SAB 28/96, publ. ONSA 1997/2/97) na kanwie przedmiotowego przepisu przyjmuje się, iż przy wyznaczaniu nowego terminu organy administracji publicznej winny kierować się zasadami określonymi w art. 12 i art. 35 § 1 k.p.a. Organ, wyznaczając nowy termin, jest bowiem zobligowany do wskazania konkretnego najkrótszego terminu załatwienia sprawy, który może być uznany za skutecznie wyznaczony jeżeli zostanie wskazany przez organ właściwy do załatwienia sprawy zgodnie z art. 57 k.p.a. (tj. w dniach, tygodniach lub miesiącach). Tym samym przekroczenie w/w terminów, a ewentualnie także terminów szczególnych lub przedłużonych w oparciu o art. 36 k.p.a. oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Organ administracji publicznej pozostaje bowiem w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., lub jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 § 1 k.p.a.; nadto organ pozostaje w bezczynności gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99, publ. OSP 2000/6/87) Z kolei skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego zobligowany jest wyczerpać środek prawny przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., tj. wnieść zażalenie do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, które winno być rozpoznane niezwłocznie. Wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu i nie może być traktowane jako przejaw odrębnego i samodzielnego postępowania administracyjnego (por. T. Woś (w:) T.Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 87). Z uwagi na okoliczność, iż zażalenie to nie jest zażaleniem, o którym mowa w art. 141 – 144 k.p.a. organem właściwym do jego rozpatrzenia będzie zawsze organ wyższego stopnia. Strona niezależnie od pozytywnego bądź negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia może wnieść skargę na bezczynność organu i w sądowym postępowaniu ze skargi na bezczynność podważać stanowisko organu wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2001 r., IV SA 572/99, publ. ONSA 2002/3/116). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż skarżąca zwróciła się do właściwego organu o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji administracyjnej nakazującej spółdzielni mieszkaniowej usunięcie powtarzającego się hałasu w rurach grzewczych zlokalizowanych w jej mieszkaniu. Z uwagi na to, iż przedmiot postępowania koncentruje się wokół spraw należących do zakresu zadań i kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej, organem uprawnionym do wydania stosownej decyzji, w świetle art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 1998 r., Nr 90, poz. 575 ze zm.) jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny; w postępowaniu administracyjnym w stosunku do państwowego powiatowego inspektora sanitarnego organem wyższego stopnia jest zaś państwowy wojewódzki inspektor sanitarny. Między stronami jest bezsporne, iż organ administracji publicznej w następstwie prowadzonego postępowania jurysdykcyjnego nie wydał w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. decyzji administracyjnej, stanowiącej formę załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, mimo iż skarżąca wielokrotnie zwracała się o wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. W ocenie Sądu orzekającego wydanie decyzji administracyjnej nakazującej usunięcie hałasu bądź też decyzji odmownej w w/w przedmiocie było zaś możliwe, gdyż prawo materialne przewiduje w tym stanie faktycznym konkretyzację normy prawnej wobec indywidualnie określonego adresata znajdującego się poza aparatem administracyjnym. Podstawę normatywną do wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie stanowi bowiem art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zgodnie z którym, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Z kolei przedmiotowe wymagania w zakresie ochrony przed hałasem i drganiami w odniesieniu do budynków określone zostały w § 323 – 326 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2003 r., Nr 33, poz. 270 ze zm.) Nadto Sąd wskazuje, iż organ administracji w toku postępowania naruszył dyspozycję art. 36 § 1 k.p.a.; za taką oceną przemawia fakt, iż w pismach kierowanych do skarżącej dotyczących niezałatwienia sprawy z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowych pomiarów nie określono nowego terminu załatwienia sprawy. W świetle art. 36 § 2 k.p.a. organ ma taki obowiązek także wtedy gdy zwłoka w jej załatwieniu wynikła z przyczyn od niego niezależnych. Analiza dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych prowadzi do wniosku, iż wobec postawy skarżącej, która uniemożliwiła dokonanie pomiarów natężenia hałasu w jej mieszkaniu, taka sytuacja mogła mieć miejsce. Reasumując wszystkie powyższe rozważania oraz zarzuty przedstawione przez skarżącą Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Wobec powyższego na mocy art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji. .