III SAB/Gd 84/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Alina Dominiak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi K.S. na bezczynność Burmistrza Miasta w sprawie dotyczącej dodatku mieszkaniowego 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta do wydania decyzji administracyjnej w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. K. S. (dalej także jako "wnioskodawca" albo "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Burmistrza Miasta [...] przejawiającą się brakiem merytorycznego rozpatrzenia jego wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne: Wnioskiem złożonym w Urzędzie Miasta [...] w dniu 14 sierpnia 2018 r. K. S. wystąpił o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Przedmiotowy wniosek został sporządzony na formularzu zgodnym z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 156, poz. 1817 ze zm.; zwanego dalej: "rozporządzeniem"). Do wniosku K. S. załączył m. in. deklarację o wysokości dochodów (według wzoru ustalonego w załączniku nr 2 do rozporządzenia), zawierającą wskazanie jako źródeł dochodu zasiłków (lp. 1) i stypendium stażowego (lp. 2) oraz oświadczenie o treści "składając osobiście niniejszą deklarację oświadczam, że jest mi wiadomo, że dokumenty, na których podstawie zadeklarowałem(am) dochody, jestem zobowiązany(a) przechowywać przez okres 3 lat, a uprzedzony(a) o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego potwierdzam własnoręcznym podpisem prawdziwość danych zamieszczonych w deklaracji.". Pismem z dnia 27 sierpnia 2018 r. organ wezwał wnioskodawcę do złożenia - w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma - wyjaśnień dotyczących otrzymywanych dochodów z tytułu pobierania stypendium stażowego wraz z przedstawieniem zaświadczenia o dochodach brutto po odliczeniu kosztów uzyskania przychodu i składek na ubezpieczenie społeczne (emerytalne, rentowe, chorobowe) za okres od maja do lipca 2018 r. W treści ww. pisma organ zastrzegł, że nieuzupełnienie wniosku w określonym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej także jako "k.p.a."). W odpowiedzi, pismem z dnia 3 września 2018 r. wnioskodawca poinformował organ, że przedstawienie zaświadczenia o dochodach za staż nie jest możliwe. Stypendium finansowane ze środków EFS jest zwolnione od opodatkowania podatkiem dochodowym od osób fizycznych i tym samym nie wlicza się go do dochodu. Pismem z dnia 28 września 2018 r. znak [...] Burmistrz Miasta [...] powołując się na regulację art. 64 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego pozostawił bez rozpoznania wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że wnioskodawca nie zastosował się do pisma z dnia 27 sierpnia 2018 r. Jednocześnie organ wskazał, że w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2017 r., poz.180) ustawodawca precyzyjnie określił świadczenia, które podlegają odliczeniu od dochodu oraz te, które nie podlegają wliczeniu do dochodu. Wśród tych świadczeń nie wymieniono kwot stypendiów szkoleniowych a katalog wyłączeń ma charakter zamknięty. W dniu 19 października 2018 r. do Urzędu Miasta [...] wpłynęło podpisane przez wnioskodawcę pismo stanowiące odwołanie od - jak wskazał wnioskodawca – decyzji organu pierwszej instancji wydanej w dniu 28 września 2018 r. W treści tego pisma wnioskodawca przedstawił swoje stanowisko odnośnie istoty stypendium stażowego z Europejskiego Funduszu Społecznego oraz aspektów podatkowych związanych ze zwolnieniem tego świadczenia od podatku dochodowego od osób fizycznych. Odwołanie wraz z aktami sprawy zostało przekazane do organu odwoławczego wraz z pismem przewodnim organu z dnia 31 października 2018 r. Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność wniesionego odwołania. W uzasadnieniu wydanego postanowienia Kolegium wskazało, że zakwestionowane przez wnioskodawcę pismo organu pierwszej instancji z dnia 28 września 2018 r. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie posiadało formy decyzji lub postanowienia, od których przysługiwałby środek odwoławczy. Tym samym, środek odwoławczy wniesiony przez K. S. jest środkiem odwoławczym niedopuszczalnym. Jednocześnie Kolegium wskazało, że wydanie postanowienia nie stoi na przeszkodzie wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej do właściwego sądu administracyjnego. Wskazane zapatrywanie potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, który w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 3 września 2013 r. (sygn. I OPS 2/13) przyjął, że na pozostawienie podania bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. K. S. zaskarżył powyższe postanowienie Kolegium w drodze skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2019 r. (sygn. akt III SA/Gd 327/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. Wydany wyrok uprawomocnił się w dniu 30 lipca 2019 r. Pismem z dnia 25 maja 2020 r. K. S. ponaglił organ pierwszej instancji do wydania decyzji w sprawie jego wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, a następnie wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w tym przedmiocie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W treści skargi skarżący podniósł, że wynik postępowania zainicjowanego złożoną skargą może przesądzić o tym czy jego wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne (a zatem czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie) i czy organ miał obowiązek wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Organ w piśmie z dnia 25 czerwca 2020 r. stanowiącym odpowiedź na ponaglenie wskazał, że wobec wydania wyroku w sprawie o sygnaturze akt III SA/Gd 327/19 nie ma możliwości wydania decyzji w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego. Z kolei w odpowiedzi na skargę na bezczynność Burmistrz Miasta [...] wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania oraz swoje stanowisko odnośnie wykładni art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie skarżący uczynił bezczynność Burmistrza Miasta [...] w rozpatrzeniu wniosku skarżącego złożonego w dniu 14 sierpnia 2018 r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Dokonując kontroli zarzucanej przez skarżącego bezczynności w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi skarżący K. S. wystąpił do organu z wnioskiem, który został sporządzony na prawidłowym formularzu (zgodnym z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia), jak również załączył do niego wymagane prawem załączniki, w tym deklarację o wysokości dochodów (według wzoru ustalonego w załączniku nr 2 do rozporządzenia). W realiach sprawy nie ma sporu co do tego, że wniosek wpłynął do Urzędu Miasta [...] w dniu 14 sierpnia 2018 r. Wskazaną datę wpływu potwierdza umieszczona na wniosku pieczęć. Uznać tym samym należy, że w dniu złożenia powyższego wniosku zostało skutecznie wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego. Z akt administracyjnych wynika, że organ pierwszej instancji uznał, że wniosek skarżącego dotknięty był brakiem, gdyż nie udokumentował on dochodów wymienionych pod l.p. 2 deklaracji o wysokości dochodów. Okoliczności te spowodowały sporządzenie i wystosowanie do skarżącego wezwania z dnia 27 sierpnia 2018 r. – w trybie art. 64 § 2 k.p.a. – do usunięcia braków wniosku w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania. Skarżący w pisemnej odpowiedzi z dnia 3 września 2018 r. wyraził swoje stanowisko w sprawie stwierdzając, że przedstawienie żądanego przez organ zaświadczenia (mającego dokumentować dochody wskazane pod l.p. 2 deklaracji o wysokości dochodów) jest niemożliwe. Wskazana odpowiedź doprowadziła do poinformowania skarżącego – pismem z dnia 28 września 2018 r. – o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. W dniu 12 sierpnia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga na bezczynność organu, którą skarżący upatruje w braku rozpatrzenia jego wniosku i wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. (sygn. akt I OPS 2/13; publ. ONSAiWSA 2014/1/2) pozostawienie podania bez rozpoznania następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o podjęciu której należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie. W uchwale tej wyjaśniono także, iż od czynności takiej nie przysługuje żaden ze zwyczajnych środków zaskarżenia regulowanych w k.p.a. (odwołanie, zażalenie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy). Pismo takie nie jest, bowiem ani decyzją, ani postanowieniem. Ponadto przesądzono w uchwale, iż pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej, to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należało, iż skarżący w sposób uprawniony skorzystał z możliwości wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu, zaś do Sądu należało w pierwszej kolejności ustalenie tego, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy zachodziły przesłanki do skorzystania przez Burmistrza Miasta [...] z trybu określonego w art. 64 § 2 k.p.a. Zbadanie tego, czy organ dopuścił się bezczynności pomimo wystosowania wezwania w omawianym trybie, wymaga dokonania oceny zasadności takiego wezwania w świetle przepisów prawa. Regulacje zawarte w art. 64 k.p.a. mają następujące brzmienie: "(§ 1) Jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. (§ 2) Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania". Przywołane regulacje pozostają w korelacji z przepisami art. 63 § 2 – 3a k.p.a., które wskazują wymogi formalne podania, jakim m.in. jest wniosek o wszczęcie postępowania. Wymagają one mianowicie, aby podanie zawierało wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adresu i żądania oraz podpis osoby wnoszącej. Tryb przewidziany w art. 64 § 2 k.p.a. może więc dotyczyć np. kwestii niepodpisania podania, podpisania podania niezgodnie ze sposobem reprezentacji bądź bez wykazania odpowiednim dokumentem uprawnienia osoby podpisującej podanie do reprezentowania, czy też braku pełnomocnictwa w przypadku, gdy podanie składa pełnomocnik. Dodatkowe wymagania dotyczą podania wnoszonego w formie dokumentu elektronicznego. Inne wymogi mogą nadto wynikać z przepisów szczególnych i mogą one dotyczyć obowiązku załączenia do podania wymaganych tymi przepisami załączników, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Nie może jednak budzić wątpliwości, że art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie tego rodzaju braków podania, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie temu podaniu dalszego biegu. Wskazana regulacja nie odnosi się natomiast do okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego czy też prawnego sprawy. Wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinno bowiem służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. W tym trybie nie mogą więc podlegać uzupełnieniu elementy postępowania wyjaśniającego warunkujące wydanie decyzji o żądanej przez stronę treści (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 stycznia 1996 r.; sygn. akt II SA 1473/94; z dnia 12 maja 2006 r.; sygn. akt I OSK 869/05; z dnia 11 lutego 2020 r.; sygn. akt II OSK 1892/19; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, tryb określony w art. 64 § 2 k.p.a. daje organowi możliwość zobligowania autora podania do usunięcia brakujących elementów podania, które są niezbędne do nadania temu podaniu (w realiach rozpatrywanej sprawy – wnioskowi) dalszego biegu. Dokonując kontroli działań Burmistrza Miasta [...] po złożeniu przez skarżącego wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego uznać należy, że działania te były niezgodne z prawem. W ocenie Sądu orzekającego nie można podzielić stanowiska organu, że wniosek skarżącego złożony w dniu 14 sierpnia 2018 r. był obarczony takimi brakami, które uprawniały organ do zastosowania trybu określonego w art. 64 § 2 k.p.a. Jak to już wskazano powyżej, wniosek został złożony na odpowiednim formularzu wraz z wymaganymi prawem załącznikami i nie zawierał braków formalnych. Wystosowując wezwanie z dnia 27 sierpnia 2018 r. organ zmierzał natomiast do pozyskania wiadomości niezbędnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, o czym świadczy stwierdzenie zawarte w piśmie z dnia 28 września 2018 r., zgodnie z którym, pozostawienie wniosku bez rozpoznania spowodowane było brakiem przedłożenia żądanej dokumentacji odnoszącej się do wskazywanych przez skarżącego dochodów. W ocenie Sądu również lektura samego wezwania prowadzi do wniosku, że dotyczyło ono w istocie kwestii, które nie miały formalnego charakteru, a zatem decydujących o możliwości nadania wnioskowi skarżącego dalszego biegu. Wezwanie odnosiło się o bowiem wprost do okoliczności ważnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a zatem wkraczało w fazę merytoryczną rozpatrzenia wniosku. Wskazać tym samym należy, iż okoliczność braku przedłożenia żądanego przez organ zaświadczenia nie oznacza, że wniosek skarżącego dotknięty był brakami formalnymi. Zauważyć bowiem należy, że w deklaracji o wysokości dochodów skarżący oświadczył pod rygorem odpowiedzialności karnej, że w okresie od maja do lipca 2018 r. dochody gospodarstwa domowego wynosiły 3.588 zł z tytułu świadczeń otrzymywanych z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. oraz 1.079,74 zł z tytułu stypendium stażowego. Z art. 7 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jak i z § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dodatków mieszkaniowych wynika, jakie dokumenty winna złożyć osoba ubiegająca się o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Skoro skarżący te dokumenty złożył, wnioskowi można było nadać bieg, zaś ustalenie stanu faktycznego niezbędnego do jego załatwienia – w szczególności w zakresie potwierdzenia prawa do stypendium stażowego i jego wysokości jak i kwestii związanych z ewentualnym wliczeniem tego stypendium do dochodu – wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oparciu o właściwe regulacje ustawy o dodatkach mieszkaniowych (w tym art. 3 ust. 3 oraz ewentualnie art. 7 ust. 4 tej ustawy). W konsekwencji Sąd uznał, że Burmistrz Miasta [...] pozostawiając wniosek skarżącego bez rozpoznania dopuścił się zarzucanej przez skarżącego bezczynności. Warto w tym miejscu odnotować, że pozostawiając wniosek bez rozpoznania organ w sposób nieuprawniony odniósł się do merytorycznych aspektów sprawy, w tym analizy zastosowania w sprawie art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych (akapit drugi pisma z dnia 28 września 2018 r.). W odpowiedzi na skargę ta kwestia również została przedstawiona jako uzasadnienie argumentacji uzasadniającej w ocenie organu bezzasadność wniesionej do Sądu skargi. Z bezczynnością organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Taka sytuacja miała miejsce w realiach rozpatrywanej sprawy, co prowadziło do uwzględnienia skargi. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Przedstawione okoliczności faktyczne jak i wskazane regulacje normatywne uzasadniały w ocenie Sądu zobowiązanie Burmistrza Miasta [...] do wydania decyzji w sprawie w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu jest to okres, w trakcie którego organ będzie w stanie przeprowadzić w sposób właściwy postępowanie wyjaśniające i wydać stosowne rozstrzygnięcie merytoryczne. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa łączyć należy z sytuacją, w której bezczynność organu musi być pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, a także wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. W ocenie Sądu taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie przy czym zauważyć należy, że nierozpatrzenie wniosku skarżącego, aczkolwiek naganne, nie było spowodowane wyłącznie złą wolą organu, lecz długotrwałym, mylnym przekonaniem, iż postępowanie wywołane wnioskiem skarżącego wobec braku reakcji na wezwanie organu należy zakończyć w sposób formalny poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania, a tym samym, że na organie nie ciążą już żadne przewidziane prawem obowiązki. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do regulacji art. 119 pkt 4 p.p.s.a.