III SAB/Gd 84/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Asesor WSA Adam Osik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi O. K. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. stwierdza, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego O. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 27 lutego 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga O. K. (zwanego dalej także "skarżącym") na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. W wywiedzionej skardze O. K. zarzucił Wojewodzie Pomorskiemu brak wydania decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, na podstawie art. 35 w zw. z art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2024 r. poz. 572 ze zm. - zwanej w skrócie: "k.p.a."). Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do dokonania w określonym terminie niezbędnej czynności, w tym wydanie decyzji w postępowaniu do dnia 28 lutego 2025 r. oraz o stwierdzenie, że organ dopuścił bezczynności postępowania. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w dniu 23 lutego 2024 r. złożył do Wojewody Pomorskiego wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i uzupełnił wszystkie braki formalne. Termin załatwienia sprawy na portalu klienta był wyznaczony na dzień 31 lipca 2024 r., jednak do dnia wniesienia skargi sprawa nie została zakończona. W dniu 26 sierpnia 2024 r. skarżący złożył wniosek o przyspieszenie rozpoznania sprawy a w dniu 4 października 2024 r. wniósł ponaglenie. Przez cały ten okres ani razu skarżący nie został wezwany do uzupełnienia wniosku i dostarczenia jakiekolwiek dokumentu. Organ nie poinformował skarżącego o przedłużeniu postępowania i etap postępowania pozostaje bez zmian. W ocenie skarżącego postępowanie jest przewlekłe i prowadzone z naruszeniem zasad szybkości i prostoty. Charakter sprawy nie jest skomplikowany, w szczególności zaś nie występują w niej okoliczności uzasadniające tak długie jej procedowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu, przedstawiając stan sprawy, organ wyjaśnił, że w dniu 18 marca 2024 r. Wojewoda Pomorski zwrócił się do organów wymienionych w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium RP i jego pobyt na tym terytorium stanowią zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu 4 października 2024 r. wpłynęło ponaglenie cudzoziemca na bezczynność organu w jego sprawie. Zgodnie jednak z zaleceniem Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców dotyczącym stosowania regulacji zawartych w art. 100c ustawy specjalnej do wszystkich cudzoziemców oraz zaprzestaniem przesyłania do Urzędu ponagleń, odnotowano wpływ pism w systemie "POBYT" i pozostawiono je w aktach sprawy. W dniu 27 stycznia 2025 r. cudzoziemiec wniósł skargę na bezczynność bezpośrednio do Sądu, która została przekazana do organu 28 stycznia 2025 r. Odnosząc się do postawionych zarzutów organ wyjaśnił, że pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36. W myśl art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Na mocy art. 36 § 2 k.p.a. ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Przepisy ustalające terminy załatwienia sprawy skorelowane są wprost z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a., której to realizację gwarantują. Organ dodał, że rozpoznając sprawę należało mieć na względzie jej przedmiot i związane z tym szczególne okoliczności, w tym przede wszystkim mające zastosowanie przepisy oraz zmiany stanu prawnego, które weszły w życie w latach 2022-2023 i które obowiązywały w okresie wpływu wniosku i jego procedowania. W związku z tym, w ocenie organu zachodzą podstawy do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j.: Dz. U. z 2025 r., poz. 337 ze zm. – zwanej także dalej "ustawą pomocową", "specustawą"). Zgodnie z powołanym przepisem art. 100c ust. 1 ww. ustawy, w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (pkt 1 lit. a), stały (pkt 1 lit. b) oraz rezydenta długoterminowego UE (pkt 1 lit. c) w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Stosownie do jego ust., 3 w okresie, o którym mowa w ust. 1, przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie stosuje się. Natomiast art. 100c ust. 3 pkt 2 ww. ustawy określił, że organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Stosownie do art. 100c ust. 4 ww. ustawy, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei przepis art. 100d ustawy pomocowej wyznaczył nowy okres spoczywania terminów do dnia 24 sierpnia 2023 r., a kolejne jego nowelizacje przedłużyły ten okres do dnia 30 września 2025 r. O wejściu w życie ww. przepisów i zawieszeniu biegu terminów w sprawach wyszczególnionych w art. 100c ustawy pomocowej oficjalny komunikat zamieścił na swojej stronie internetowej Szef Urzędu ds. Cudzoziemców. W informacji tej wskazano m.in., że: "Zawieszenie biegu terminów wprowadzono w związku ze znaczącym dodatkowym obciążeniem urzędów wojewódzkich w kontekście obecnego masowego napływu cudzoziemców z terytorium Ukrainy i zjawisk temu towarzyszących. Celem regulacji jest umożliwienie dostosowania procedur i funkcjonowania administracji do zaistniałej wyjątkowej sytuacji migracyjnej. Postępowania w urzędach wojewódzkich będą dalej prowadzone w sposób możliwie najbardziej sprawny. Przepisy dotyczące zawieszenia biegu terminów wprowadziła ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Ustawa wprowadza podstawę prawną (art. 100c) dla zawieszenia w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. biegu terminów załatwiania następujących spraw administracyjnych w postępowaniach prowadzonych przez urzędy wojewódzkie: udzielenia oraz cofnięcia zezwolenia na pobyt czasowy; zmiany zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokości kwalifikacji; udzielenia oraz cofnięcia zezwolenia na pobyt stały; udzielenia oraz cofnięcia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Zgodnie z powyższym przepisem, wojewoda nie ma obowiązku informowania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, a także nie będzie przekazywał do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponagleń składanych na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowań w ww. sprawach przez organy I instancji. Wprowadzone rozwiązanie dotyczy wszystkich cudzoziemców, niezależnie od posiadanego obywatelstwa". Następnie organ przytoczył obszerny fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024 r. (sygn. akt II OSK 2362/23), podkreślając, że w wyroku tym Sąd zawarł cztery istotne tezy, na które zwrócono uwagę przy jego publikacji, tj.: 1. Przepisy art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tzw. specustawy ukraińskiej) stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców - niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. 2. Przepisy art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej należy rozumieć w ten sposób, że na organie administracji w dalszym ciągu spoczywa obowiązek podejmowania czynności zmierzających do zakończenia postępowania, przy czym w okresach wskazanych w tych przepisach wojewoda nie jest związany ustawowym terminem załatwienia sprawy, co ma ułatwić mu opanowanie wpływu spraw. Z takim rozumieniem tych przepisów koreluje zapis zawarty w art. 100c ust. 2 i art. 100d ust. 2 specustawy ukraińskiej, że czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. Pozwala to organowi na prowadzenie postępowań administracyjnych i wydawanie orzeczeń bez uszczerbku dla innych niż zasada szybkości zasad postępowania administracyjnego. 3. Nie jest dopuszczalne przyjęcie takiej wykładni art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 specustawy ukraińskiej, która brzmienie tych przepisów traktowałaby jako przesłankę niedopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach, do których ze względu na datę złożenia wniosku w całości zastosowanie znajduje ta regulacja. Zastosowanie takiej wykładni prowadziłoby do rzeczywistego pozbawienia ochrony sądowej osób, których postępowań dotyczą przepisy o nierozpoczęciu lub zawieszeniu biegu terminów na załatwienie sprawy. Prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Skoro ustawodawca w ust. 1 art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej stanowi, że termin na załatwienie określonej kategorii spraw dotyczących cudzoziemców w pewnym okresie nie rozpoczyna się a rozpoczęty ulega zawieszeniu, to zakłada, że będzie, to ocenione przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na takich samych zasadach sąd administracyjny przy ocenie, czy zasadny jest zarzut bezczynności lub przewlekłości organu, uwzględnia terminy i okresy nie wliczane do terminów załatwiania sprawy wymienione w art. 35 § 5 k.p.a. i w razie ustalenia, że po odliczeniu ww. terminów lub okresów nie ma bezczynności lub przewlekłości, skargę oddala. 4. Okres zawieszenia i nierozpoczęcia w ogóle biegu terminu do załatwienia sprawy wynikający z art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej powinien być jednakowo uwzględniany przez sąd administracyjny przy ustalaniu okresu bezczynności, jak i przy ocenie stanu przewlekłości. Skoro bowiem, zgodnie z art. 100c ust. 1 i identycznie art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej, czasowo termin na załatwienie sprawy był (jest) zawieszony lub nie rozpoczął biegu, to do przekroczenia tego terminu nie dochodzi, a więc oczywistym jest brak podstaw do stwierdzenia bezczynności organu. Podobnie brak jest podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania, ponieważ zawieszenie, jak i nierozpoczęcie w ogóle biegu terminu ustawowego do załatwienia sprawy pozbawia sąd punktu odniesienia przy ocenie, czy organ prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (w szczególności wobec dopuszczenia przez ustawodawcę "rozciągnięcia" czasu trwania postępowania, do którego dochodzić może wskutek zaprzestania czynności organu lub dokonywania ich z opóźnieniem - w aktualnym stanie prawnym bez wskazania momentu końcowego utrzymywania się tego stanu). Innymi słowy, stronie należy zapewnić możliwość wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, jednakże ewentualne uznanie, że w sprawie, z uwagi na datę złożenia wniosku, znajdują zastosowanie przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej, powoduje, że skarga nie może przynieść oczekiwanego rezultatu w postaci stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania". Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2024 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 370/24, którym uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 30 listopada 2023 r. w sprawie o sygn. akt III SAB/Gd 224/23, a podobne stanowisko zajęli też autorzy komentarza autorstwa M. Jaźwińskiej, P. Mickiewicza, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, red. W. A. Klaus, Warszawa 2022, art. 100(c). Wobec tego organ stanął na stanowisku, że art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej powinien być interpretowany zgodnie z ich wykładnią językową i systemową, skutkiem czego należy posiłkować się definicją "cudzoziemca" przyjętą w ustawie o cudzoziemcach. Zgodnie z nią, cudzoziemiec to "każdy, kto nie posiada obywatelstwa polskiego". Skutkiem takiej wykładni jest stosowanie obu przepisów do wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy, o których mowa w art. 2 ust. 1 specustawy. Organ podkreślił następnie, że przyczyną oczekiwania przez cudzoziemca na rozstrzygnięcie przez okres czasu dłuższy, niż wskazany w ww. ustawie jest wpływająca w latach 2020-2024 liczba wniosków cudzoziemców, znacznie przekraczająca organizacyjne możliwości organu. Na przestrzeni 4 lat liczba złożonych wniosków wzrosła z poziomu 23.925 do 38419 (na dzień 25 lipca 2024 r.), co oznacza wzrost o 61 %. W roku 2020 liczba spraw przypadająca na jeden etat wynosiła 460 szt. Przy liczbie 460 spraw przypadających na 1 etat, średni czas załatwiania spraw wynosił w 2020 r. 421 dni a ilość wydanych decyzji pozwalała na pokrycie jedynie 59,8 % liczby wpływających wniosków. Wzrost liczby etatów w trakcie roku 2022 pozwolił na osiągnięcie szybszego okresu rozstrzygania sprawy. W latach 2022 i 2023 liczba wpływających wniosków pokrywała się bowiem z liczbą wydawanych rozstrzygnięć pomimo, że statystycznie obciążenie sprawami jednego etatu jeszcze wzrosło. Na skutek zmian organizacyjnych przeprowadzonych w okresie od 2020 do 2023 r. w celu usprawnienia obsługi cudzoziemców przez organ, nastąpił wyraźny wzrost odsetka liczby wniosków złożonych osobiście (z 15,2 % do 50,3 %), skrócony został średni czas załatwiania spraw (z 421 do 311 dni) niemal trzykrotnie wzrosła liczba spersonalizowanych dokumentów (z poziomu 10.045 do 27.301) przy niemal dwukrotnym zwiększeniu liczby wydanych rozstrzygnięć (z poziomu 14.267 do 37.837) oraz zrównane zostały ze sobą liczby wniosków wpływających i wydanych decyzji kończących postępowania administracyjne. Dla kontrastu należy dodać jednak, że w toku pozostają 38.584 niezakończone postępowania, co odpowiada rocznej wydajności całego zespołu pracowników realizującego sprawy legalizacji pobytu. Mając więc na uwadze liczbę spraw dot. cudzoziemców rozstrzyganych przez Wojewodę Pomorskiego w dniu złożeniu wniosku i w okresie późniejszym, możliwości kadrowe urzędu i kolejność wpływu spraw, nie sposób uznać, że urząd może procedować szybciej w niniejszej sprawie. Pomimo, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych dla stwierdzenia przewlekłości nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne, czy kadrowe leżące po stronie organu, to nie powinny one być pomijane przy ocenie zasadności wniesionej skargi. Znacząca ilość spraw podlegających rozpoznaniu, niedostateczna obsada kadrowa stanowią poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów (tak wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Wr 1127/19). W dniu 25 kwietnia 2025 r. do Sądu wpłynęło pismo organu informujące o wydaniu decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia skarżącemu na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej wraz z kopią przedmiotowej decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 24 kwietnia 2025 r. (nr WSC-IV.6151.15016.2025.DK). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności wskazać należy, że warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest - jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. - wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W rozpoznawanej sprawie skarżący niewątpliwie wypełnił wymóg określony w art. 53 § 2b p.p.s.a. Ponaglenie zostało bowiem w przepisany prawem sposób złożone do właściwego organu pismem z dnia 30 września 2024 r. W związku z argumentacją organu należało przede wszystkim w niniejszej sprawie rozważyć kwestię zastosowania w stosunku do skarżącego, przepisów art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Ustawa ta w art. 1 definiuje przedmiot regulacji w następujący sposób: 1. Ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. 3. Ustawa określa również: 1) szczególne zasady powierzenia pracy obywatelom Ukrainy, przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2) pomoc zapewnianą przez wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty obywatelom Ukrainy; 3) utworzenie Funduszu Pomocy w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań na rzecz pomocy obywatelom Ukrainy; 4) niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny; 5) szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 6) niektóre uprawnienia obywateli polskich i obywateli Ukrainy będących studentami, nauczycielami akademickimi lub pracownikami naukowymi wjeżdżającymi z terytorium Ukrainy; 7) szczególne regulacje dotyczące kształcenia, wychowania i opieki dzieci i uczniów będących obywatelami Ukrainy, w tym wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w realizacji dodatkowych zadań oświatowych w tym zakresie; 8) szczególne zasady organizacji i funkcjonowania uczelni w związku z zapewnianiem miejsc na studiach dla obywateli Ukrainy, o których mowa w ust. 1; 9) szczególne zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez obywateli Ukrainy, przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 10) szczególne zasady prowadzenia dystrybucji produktów leczniczych i wyrobów medycznych przeznaczonych na pomoc humanitarną na terytorium Ukrainy przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych z dnia 12 marca 2022 r. Ustawa o pomocy weszła w życie w zasadniczej części w dniu 12 marca 2022 r. z mocą obowiązującą od dnia 24 lutego 2022 r. (art. 116 ustawy). Następnie na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830 - powoływana w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa zmieniająca"), wprowadzono do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy art. 100c, który stanowi, że: 1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji; 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. 2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. 3. W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. 4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Analogiczne rozwiązanie na dalszy okres do dnia 24 sierpnia 2023 r. przewidywała norma art. 100d ustawy o pomocy, wprowadzona ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 185), a konkretnie przez art. 1 pkt 32 tej ustawy, który wszedł w życie z mocą wsteczną z dniem 1 stycznia 2023 r. Przepis art. 100d ustawy o pomocy był parokrotnie nowelizowany; na dzień wydania niniejszego wyroku art. 100d ustawy o pomocy określał przywołany okres "do dnia 30 września 2025 r." (art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r.; Dz. U. z 2024 r., poz. 854 - zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 1 lipca 2024 r.). Organ w odpowiedzi na skargę powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024 r. (sygn. akt II OSK 2362/23), zgodnie z którym przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców - niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie podziela powyższego stanowiska, czemu od lat daje wraz w konsekwentnie jednolitym w tym zakresie orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tego wyroku wskazał, że "(...) analiza procesu stanowienia prawa w Polsce, szczególnie w ostatnich latach, pokazuje, że nie zawsze stanowione prawo odpowiada standardom określonym w Zasadach techniki prawodawczej. Nie jest bowiem rzadkością sytuacja, gdy dokonane jedną nowelizacją zmiany dotyczą wielu ustaw i różnych kwestii, spośród których przynajmniej część z nich nie ma bezpośredniego związku z głównym celem wyartykułowanym w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej. Stan ten nie pozostaje obojętny dla procesu wykładni przepisów prawa. Z należytą rozwagą należy zatem przy wykładni przepisów, szczególnie tych wprowadzonych do porządku prawnego w drodze nowelizacji ustawy, stosować – przy metodzie wykładni systemowej – dyrektywę nakazującą uwzględnianie wewnętrznej systematyki aktu normatywnego, opartą o (nie zawsze zrealizowane w praktyce) założenie, że prawodawca sytuując przepisy w ramach aktu czyni to w sposób celowy i przemyślany, z czego wynikają określone relacje między przepisami zamieszczonymi w poszczególnych częściach aktu normatywnego. (...) analiza literalna brzmienia art. 100c (oraz art. 100d) specustawy ukraińskiej powinna być zestawiona z celem wprowadzenia tego przepisu. Wykładnia omawianej regulacji – wbrew zasadom techniki prawodawczej – nie może opierać się wyłącznie na jej umiejscowieniu w konkretnym akcie prawnym. Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie tej ustawy zostały niewątpliwie uchwalone w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu i pomocy obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia swojego kraju pochodzenia. W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej z 8 kwietnia 2022 r. brak jest jednak wskazania jakichkolwiek powodów wprowadzenia do obowiązującego porządku prawnego regulacji zawartej w art. 100c (analogicznie także uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej z 13 stycznia 2023 r. nie zawiera wyjaśnień dotyczących wprowadzenia art. 100d). Istotnego argumentu odnośnie do zakresu podmiotowego stosowania tego przepisu dostarczają inne dokumenty obrazujące przebieg procesu legislacyjnego dotyczącego nowelizacji z 8 kwietnia 2022 r. Podkreślić należy, że dokumenty, które zostały sporządzone podczas przebiegu procesu legislacyjnego, mogą mieć znaczenie pomocnicze dla poparcia wyniku wykładni przeprowadzonej zgodnie ze stosowanymi regułami wykładni, w tym przede wszystkim z wykładnią językową, a także systemową (wyrok NSA z 14 września 2022 r., III FSK 723/22, CBOSA). Przepis art. 100c został dodany do ustawy nowelizującej z 8 kwietnia 2022 r. podczas prac w Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych po pierwszym czytaniu. Już podczas prac w Komisji wyrażono wątpliwość, czy art. 100c ma dotyczyć wszystkich cudzoziemców, którzy do 31 grudnia 2022 r. będą składać wnioski pobytowe. W ocenie Biura Legislacyjnego ponieważ specustawa ukraińska dotyczy obywateli Ukrainy, pomocy im w związku z konfliktem zbrojnym, to tworzenie rozwiązań generalnych dotyczących szerszego katalogu nie powinno mieć miejsca w tej ustawie. W toku posiedzenia wyjaśnione zostało, że omawiana zmiana ma jednak dotyczyć wszystkich cudzoziemców. Przyczyną wprowadzenia takiego przepisu była ówczesna bardzo trudna sytuacja wojewodów, którzy mieli bardzo dużo zadań w związku w przyjęciem obywateli Ukrainy wjeżdżających do naszego kraju i przed którymi dodatkowo toczyło się wiele spraw – nie tylko obywateli Ukrainy, ale też pozostałych cudzoziemców. Zawieszenie terminów miało dać im możliwość rozpatrzenia w normalnych terminach toczących się spraw. Ostatecznie na Komisji zaakceptowano rozwiązanie polegające na dodaniu do specustawy ukraińskiej przepisu art. 100c (zob. pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 111 z dnia 7 kwietnia 2022 r. – na stronach sejmowych). Powyższe nie pozostawia wątpliwości, że celem wnioskodawcy (a był to rządowy projekt ustawy nowelizującej specustawę ukraińską – druk nr 2147) było wprowadzenie rozwiązań regulujących bieg terminów określonych kategorii spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych specustawą ukraińską. Potrzeba dokonania zmiany w tym zakresie, tj. wstrzymania biegu terminów na załatwienie określonej kategorii spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodów i uchylenia skutków z tym związanych, wynikała z pilnej konieczności rozwiązania istniejącego już wcześniej problemu. Jako okoliczność notoryjną (znaną Sądowi z urzędu z szeregu podobnych spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne, ale też podnoszoną w przestrzeni publicznej – m.in. w wystąpieniach Rzecznika Praw Obywatelskich) uznać należy utrzymujący się długi (kilku-, kilkunastomiesięczny, a nawet kilkuletni) czas oczekiwania na wydanie przez wojewodów rozstrzygnięć w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców. Zasadniczą przyczyną długotrwałości postępowań był istotny, wręcz lawinowy wzrost liczby wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w ostatnich kilku latach, przy równoczesnym braku odpowiedniego wzmocnienia obsady kadrowej urzędów, na co nałożyły się dodatkowo trudności organizacyjne związane z wybuchem pandemii COVID-19. Przyjazd do Polski dużej liczby obywateli Ukrainy w związku z występującymi w tym kraju od 24 lutego 2022 r. działaniami wojennymi, spośród których część zapewne również będzie chciała złożyć wnioski o zezwolenie na pobyt, jak i nałożenie na wojewodów dodatkowych obowiązków spowodowało ryzyko paraliżu urzędów wojewódzkich uniemożliwiającego terminowe załatwianie spraw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego problem interpretacyjny co do zakresu podmiotowego stosowania art. 100c specustawy ukraińskiej, a także art. 100d tej ustawy, można rozwiązać poprzez zastosowanie wykładni językowej oraz systemowej, bez odwoływania się do wykładni opartej na analizie umiejscowienia przepisów w specustawie ukraińskiej. Przede wszystkim w analizowanych przepisach mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro specustawa ukraińska nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany tą samą nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. art. 100a w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawierają przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej. Takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jak przedstawione wyżej jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art.100c specustawy ukraińskiej dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c specustawy ukraińskiej jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem unormowań art.100c ust. 1 pkt 1 lit. c specustawy ukraińskiej cudzoziemców, którzy z natury rzeczy nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o jasnym zamiarze ustawodawcy objęcia zakresem także art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a nie tylko osób przybyłych na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie, a wszystkich cudzoziemców ubiegających się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu. W końcu, przyjmując, że powołane przepisy dotyczą wyłącznie cudzoziemców, o których mowa w art. 2 ust. 1 specustawy ukraińskiej, nie sposób byłoby racjonalnie wyjaśnić, dlaczego ustawodawca zdecydował się na pogorszenie sytuacji prawnej wyłącznie tej grupy cudzoziemców. Regulacja wprowadzona w art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej w sposób istotny ogranicza zasadę szybkości postępowania organów administracji (art. 12 k.p.a.) i prawo strony do załatwienia jej sprawy w rozsądnym terminie. Z przyczyn przedstawionych wyżej, a także mając na uwadze intencje ustawodawcy oraz nie do końca prawidłowe (z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji) zawarcie rozwiązań mających na celu usprawnienie postępowań dotyczących generalnej kategorii legalizacji pobytu cudzoziemców niejako "przy okazji" nowelizacji specustawy ukraińskiej, przy wykładni przepisów art. 100c i art. 100d nie należy kierować się wewnętrzną systematyką specustawy ukraińskiej oraz samym celem tej szczególnej ustawy, w obrębie której zamieszczono omawiane przepisy. Zakres podmiotowy i przedmiotowy specustawy ukraińskiej unormowany w art. 1 ust. 1 tej ustawy nie jest zbieżny z zakresem przepisów art. 100c i art. 100d, których celem dodania do specustawy w drodze ustaw nowelizujących odpowiednio z 8 kwietnia 2022 r. i 12 stycznia 2023 r. nie było bezpośrednio uregulowanie sytuacji prawnej obywateli Ukrainy przybywającymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Wyżej wskazane przepisy stanowią regulację o charakterze szczególnym i mogą być stosowane samodzielnie. Przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę z powyższą argumentacją się nie zgadza i nie dostrzega podstaw do zmiany utrwalonej i w pełni jednolitej linii swojego dotychczasowego orzecznictwa, zgodnie z którym zgodna z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej wykładnia językowa i systemowa przepisów zawartych w art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej prowadzi do stwierdzenia, że nie są przedmiotem tych regulacji uprawnienia i obowiązki innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Regulacje te nie dotyczą również obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Polski przed dniem 24 lutego 2022 r. Uzasadnienie regulacji zawartych w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy jest oczywiste i wiąże się z rosyjską agresją na terytorium Ukrainy, toczącą się tam wojną i koniecznością szczególnego uregulowania zasad pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywateli tego kraju, którzy znaleźli się w Polsce w związku z wojną. Ma ona zatem ściśle określony w przepisach art. 1 krąg podmiotowy i przedmiotowy. Także wprowadzona do tej ustawy zmiana nie powinna być traktowana jako zmiana przepisów dotyczących postępowania w sprawach wszystkich cudzoziemców. Postępowanie takie jest bowiem unormowane w innej ustawie, a mianowicie w ustawie. o cudzoziemcach, w stosunku do której ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy ma charakter szczególny. Podkreślić należy przede wszystkim, że w ustawie zmieniającej wprowadzono szereg zmian do różnych ustaw, a w tym do ustawy o cudzoziemcach (art. 17 ustawy zmieniającej). Gdyby wolą racjonalnego ustawodawcy była zmiana sytuacji prawnej wszystkich cudzoziemców w sposób przewidziany w art. 100c specustawy ukraińskiej, wprowadziłby taką zmianę nie do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, lecz do zmienianej tym samym aktem prawnym ustawy o cudzoziemcach, kompleksowo regulującej kwestie związane ze statusem prawnym wszystkich cudzoziemców. Skoro zmiana ustawy o cudzoziemcach nie została dokonana ustawą zmieniającą poprzez dodanie przepisu odpowiadającego treścią art. 100c specustawy ukraińskiej, to brak jest podstaw do rozciągania mocy obowiązującej szczególnego przepisu art. 100c specustawy na inne postępowania w sprawach cudzoziemców, których stronami nie są obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Argumentację tę odnieść należy także do wprowadzonego następnie art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Wprowadzająca ten przepis ustawa zmieniająca z dnia 13 stycznia 2023 r. również dotyczyła zmian w wielu różnych ustawach - w tym zarówno w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy, jak i w ustawie o cudzoziemcach. Należy także zwrócić uwagę na to, że ustawowym pojęciem cudzoziemca objęci są oczywiście także obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Skoro w specustawie o jednoznacznie określonym podmiotowym zakresie regulacji, dotyczącym wyłącznie szczególnej grupy cudzoziemców używa się pojęcia "cudzoziemiec", bez dodatkowego określenia zakresu tego pojęcia, to jego znaczenie należy odnosić wyłącznie do osób, których praw i obowiązków ustawa ta wprost, zgodnie z jej art. 1, dotyczy. Gdyby miało być inaczej, racjonalny ustawodawca regulację odpowiadającą treściowo art. 100c lub 100d specustawy zawarłby w ustawie o cudzoziemcach lub w samej specustawie ukraińskiej wskazałby, że powyższe regulacje odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, bez względu na czas przybycia i obywatelstwo. Ustawodawca mógłby taki cel osiągnąć także odsyłając wyraźnie do ustawy o cudzoziemcach, czego jednak nie uczynił. Przytoczona powyżej argumentacja Naczelnego Sądu Administracyjnego przypisuje zasadnicze znaczenie wykładni opartej na stanowisku Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (sprzecznym zresztą, jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, z opinią Biura Legislacyjnego Sejmu). Utożsamienia takiego stanowiska komisji sejmowej z wolą ustawodawcy nie można jednak zaakceptować. Należy bowiem przyjąć, że ustawodawca, zwłaszcza przyjmując niejednoznaczne i wymagające wykładni regulacje prawne, nie kieruje się wyłącznie stanowiskiem komisji sejmowej (kwestionowanym przez sejmowych legislatorów), lecz przede wszystkim oceną, czy uchwalana ustawa jest zgodna z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. W tym miejscu należy przywołać istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przepisy Konstytucji: art. 2 - Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej; art. 7 - Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa; art. 31 ust. 3 - Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw; Art. 37 ust. 1 - Kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji, ust. 2 - Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa; art. 45 ust. 1 - Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd; art. 77 ust. 2 - Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku trafnie zidentyfikował przyczynę wprowadzenia regulacji art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej jako trudności wojewodów w załatwianiu narastającej liczby spraw przy braku odpowiedniego wzmocnienia obsady kadrowej urzędów. W polskim systemie prawnym od dawna środkiem ochrony jednostki wobec bezczynności i przewlekłości prowadzenia postępowań przez organy administracji jest skarga do sądu administracyjnego. Stanowi ona realizację przysługującego z mocy art. 45 Konstytucji RP prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Istota regulacji zawartych w art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d specustawy ukraińskiej sprowadza się do czasowej eliminacji możliwości realizacji powyższego prawa przez osoby, których regulacje te dotyczą. Skoro bowiem "nie stosuje się przepisów o bezczynności organów" to znaczy, że wyłącza się możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji prowadzącego postępowanie. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu analizowanego wyżej wyroku wskazał, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie wymienionej w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej, w której cudzoziemiec złożył wniosek po 15 kwietnia 2022 r., nie jest skargą niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., to jednak "niestosowanie przepisów o bezczynności organów" oraz wyłączenie "wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki" determinuje w sposób nie budzący wątpliwości rozstrzygnięcie sądu o oddaleniu skargi, co czyni ochronę sądową czysto iluzoryczną. Budzi to istotne wątpliwości z punktu widzenia zgodności takiej regulacji z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Gdyby jednak przyjąć, że takie czasowe ograniczenie prawa do sądu jest dopuszczalne, to należałoby rozważyć, czy dokonane zostało zgodnie z zasadą proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, pozytywna odpowiedź na tak postawione pytanie możliwa jest jedynie w przypadku przyjęcia, że zgodnie z art. 1 specustawy ukraińskiej przepisy art. 100c i art. 100d tej ustawy dotyczą obywateli Ukrainy, przybyłych na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z dnia 24 lutego 2022 r. Obywatele ci stanowią liczną grupę osób, której przybycie na terytorium RP stanowiło wydarzenie nieprzewidywalne, zarówno co do skali, jak i gwałtowności. W sposób oczywisty właściwe organy nie były w stanie w zaistniałej sytuacji załatwić w ustawowych terminach wszystkich spraw zainicjowanych przez obywateli Ukrainy, przybyłych na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z dnia 24 lutego 2022 r. Regulacje specustawy ukraińskiej zawierają rozwiązania niwelujące negatywne skutki możliwych opóźnień w załatwianiu wniosków tej grupy osób i pozwalające osobom tym na legalny pobyt, pracę i prowadzenie działalności gospodarczej w Polsce (m.in. regulacje zawarte w art. 2 i art. 23 specustawy). Można zatem stwierdzić, że obywatele Ukrainy, przybyli na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z dnia 24 lutego 2022 r. wskutek tego, że są beneficjentami ułatwień wynikających ze specustawy ukraińskiej, nie odczuwają istotnych skutków opóźnień w działaniu właściwych organów. Nie da się tego jednak powiedzieć o obywatelach Ukrainy, przybyłych do Polski przed datą agresji (czy też obywatelach innych państw, przybyłych do Polski także po tej dacie), którzy nie korzystają z ułatwień wynikających z ustawy o pomocy. Opóźnienia w realizacji ich uprawnień nie są rekompensowane w drodze regulacji szczególnych. Sądowi z urzędu wiadomo, że już przed agresją rosyjską na Ukrainę w działaniu wojewodów w sprawach cudzoziemców występowały poważne trudności, związane z niedostateczną obsadą kadrową właściwych urzędów, całkowicie nieadekwatną do liczby cudzoziemców przybywających do Polski. Na okoliczności takie powoływał również organ w niniejszej sprawie. Odniesienie regulacji art. 100c ust. 3 i ust. 4 oraz art. 100d ustawy o pomocy do wszystkich cudzoziemców prowadziłoby do realizacji modelu "rozwiązywania" problemu bezczynności organów i przewlekłości w określonej kategorii postępowań nie poprzez naprawę struktury organów administracji, zorganizowanych w sposób nieodpowiadający aktualnym potrzebom i od dawna nieprzystosowanych kadrowo do obsługi przybywających do RP cudzoziemców, lecz przez odebranie cudzoziemcom przysługujących im dotychczas środków prawnych. Nie sposób uznać tego rodzaju regulacji za zgodne z zasadą Rzeczypospolitej Polskiej jako państwa prawnego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. Zaakceptowanie takiego sposobu "rozwiązywania" problemów poszczególnych organów administracji borykających się z narastającą ilością spraw może prowadzić do utrwalania się ich niewydolności, skoro prostym i najtańszym wyjściem z ich trudnej sytuacji okazuje się być czasowe wprawdzie, lecz stopniowo przedłużane pozbawianie osób uprawnionych przysługującego im dotychczas środka ochrony w postaci skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu i przewlekłość prowadzonego przez ten organ postępowania. Interpretacja art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy odnosząca te przepisy do wszystkich spraw cudzoziemców wydaje się zatem prowadzić do unikania przez Państwo negatywnych skutków długoletnich zaniedbań w organizacji administracji właściwej w sprawach cudzoziemców niejako przy okazji wprowadzenia szczególnych regulacji dotyczących skutków rosyjskiej agresji na Ukrainę. Sąd, mając na uwadze powyższe rozważania, uznał, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy nie mogły z przyczyn podmiotowych znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, a co za tym idzie nie uzasadniały oddalenia skargi. Należy wreszcie podkreślić, że w dacie orzekania przez sąd upłynęły już ponad 3 lata od rozpoczęcia agresji rosyjskiej przeciwko Ukrainie, która spowodowała napływ licznej grupy obywateli tego kraju do Polski. Wiele z tych osób zdążyło już powrócić do Ukrainy. Trudno jest obecnie dopatrywać się szczególnych okoliczności, które w praworządnym państwie nadal uzasadniałyby pozbawienie wszystkich cudzoziemców instrumentów ochrony sądowej przed bezczynnością organów administracji i przewlekłością prowadzonego przez nie postępowania. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrażone w pytaniu prejudycjalnym skierowanym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2025 r. (sygn. akt II SAB/Gl 19/25). Zdaniem sądu pytającego: 1. Sprzeciwia się traktatowym zasadom państwa prawnego i poszanowania praw człowieka (art. 2 i 6 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz. U. C 202 z 7 czerwca 2016 r., s. 47 i nast. – dalej: TFUE), proporcjonalności (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej; Dz. U. UE. C. z 2007 r. Nr 303, s. 1 i nast., z późn. zm. – dalej: KPP) w zw. z art. 6 ust. 1 TUE), pierwszeństwa prawa unijnego i jego efektywności (art. 4 ust. 3 TUE) oraz "prawa do dobrej administracji" (traktowanego jako zasada Unii Europejskiej, wyrażonego w art. 41 ust. 1 – 4 KPP w zw. z art. 51 ust. 1 KPP w zw. z art. 6 ust. 1 TUE oraz w orzecznictwie TSUE) długotrwałe i kilkukrotnie wydłużane przez prawodawcę krajowego wyłączenie z przyczyn organizacyjnych lub ekonomicznych prawa cudzoziemców – obywateli państw trzecich do złożenia skutecznego środka przeciwdziałania opieszałości organów administracji publicznej (ponaglenia, skargi na bezczynność lub przewlekłość); 2. Długotrwałe i kilkukrotnie przedłużane wyłączenie w prawie krajowym możliwości złożenia przez cudzoziemców – obywateli państw trzecich skutecznego środka prawnego przeciwdziałającego opieszałości organów publicznych oraz wykluczenie możliwości zasądzenia przez krajowy sąd administracyjny adekwatnej sumy pieniężnej, stanowiącej zadośćuczynienie za naruszenie prawa do działania przez organy bez zbędnej zwłoki i wykluczenie możliwości nakazania wydania aktu administracyjnego w wyznaczonym przez sąd terminie, należy interpretować jako: a) niespełniające wymogów interesu ogólnego oraz nadmiernie ograniczające sferę praw podstawowych Unii Europejskiej (art. 2 TUE; art. 6 ust. 1 i 3 TUE w zw. z art. 52 ust. 1 – 3 KPP); b) dyskryminujące cudzoziemców – obywateli państw trzecich (art. 2 TUE, art. 10 i 18 TFUE, art. 20 oraz 21 ust. 1 i 2 KPP); c) uchybiające zasadzie sprawiedliwości (art. 2 TUE) oraz d) utrudniające realny, skuteczny dostęp do wymiaru sprawiedliwości (art. 2 TUE, art. 67 ust. 4 TFUE, art. 47 w zw. z art. 51 ust. 1 KPP). Szczegółowe uzasadnienie pytania prejudycjalnego dostępne jest w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl) i zbyteczne jest w tym miejscu jego powoływanie w całości. Należy jedynie w pełni podzielić argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, stojącego na stanowisku, że postępowanie administracyjne o udzielenie obywatelowi państwa trzeciego zezwolenia na pobyt czasowy jest sprawą unijną, a nie jedynie krajową, co oznacza konieczność poszanowania postanowień Karty Praw Podstawowych (w świetle jej art. 51 ust. 1) oraz zasad unijnych, także przez organy i sądy krajowe. Jedną z tych zasad jest prawo do dobrej administracji ustanowione w art. 41 KPP. Z wcześniejszych rozważań wynika jednoznacznie, że wyłączenie sądowej ochrony wszystkich cudzoziemców wobec bezczynności organów administracji lub przewlekłego prowadzenia przez nie postępowania jaskrawo narusza to prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach trafnie zwrócił uwagę na to, że tymczasowa ochrona udzielana wysiedleńcom z Ukrainy (art. 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r., stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy) przedłużona decyzją wykonawczą Rady [UE] 2023/2409 z dnia 19 października 2023 r. wyraźnie wskazuje, że decyzja ta nie narusza praw podstawowych i jest zgodna z zasadami uznanymi w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej. Słusznie zatem podkreśla sąd pytający, że powoływanie się przez sąd krajowy na te decyzje dla poparcia ograniczenia praw podstawowych (a nie ich zapewnienia) wydaje się być sprzeczne z celem samej decyzji i świadczy o głębokiej rozbieżności w interpretacji przepisów krajowych oraz międzynarodowych, w tym EKPCZ i regulacji unijnych, ze szkodą dla cudzoziemców – obywateli państw trzecich, będących pod ochroną Unii Europejskiej. Jak trafnie wskazał w ww. uzasadnieniu sąd pytający, powołane w pytaniu prejudycjalnym orzecznictwo TSUE nie akceptuje istnienia sytuacji podlegających prawu Unii, w których prawa podstawowe nie miałyby zastosowania. Środki, które są nie do pogodzenia z prawami podstawowymi, są niedopuszczalne w prawie Unii ze względu na poszanowanie zasad pierwszeństwa, jednolitości i skuteczności tego prawa w wyniku ochrony praw podstawowych, które nie może różnić się w zależności od danego prawa krajowego. Tymczasem regulacje zawarte w art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy interpretowane w sposób jaki czyni to organ administracji naruszają prawo do dobrej administracji. Zarówno zatem przyjęcie wykładni przepisów specustawy ukraińskiej ograniczającej krąg podmiotów objętej jej regulacjami do osób wymienionych w jej art. 1, jak i uznanie, że przedłużanie działania ograniczeń wynikających z art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy narusza prawo europejskie, powoduje konieczność merytorycznego rozpoznania sprawy i zbadania, czy rozpoznający sprawę organ dopuścił się bezczynności. Odnosząc się zatem do meritum sprawy wskazać należy, że pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., przez wskazanie, że jest to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z kolei przewlekłość zdefiniowano w przepisie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Istotą kontroli sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność jest zbadanie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie i ewentualne przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego, likwidacja stanu opieszałości, występującego po stronie tego organu. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Skarga na bezczynność stanowi środek prawny, którego celem jest zapewnienie realizacji zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 i § 2 k.p.a.). Zasada szybkości postępowania wynikająca z art. 12 § 1 k.p.a. wymaga bowiem, by organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W myśl ogólnej reguły zawartej przez ustawodawcę w Kodeksie postępowania administracyjnego w art. 35 § 1 § 2 k.p.a., stanowiącej rozwinięcie powyższej zasady, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Przepis art. 35 § 3 k.p.a. stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z uwagi na przedmiot postępowania, w sprawie znajdowały zastosowanie regulacje szczególne, zawarte w ustawie o cudzoziemcach, która wprowadza odmienne uregulowania odnośnie terminów załatwiania spraw. Zgodnie z art. 112a ust. 1 i 2 tej ustawy: 1. Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. 2. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. W niniejszej sprawie wniosek o udzielenie przedmiotowego zezwolenia został złożony osobiście do Wojewody Pomorskiego w dniu 23 lutego 2024 r., zgodnie z art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. W tym samym dniu skarżący dopełnił także obowiązku złożenia odcisków linii papilarnych oraz okazania oryginału dokumentu paszportowego. Złożony przez skarżącego wniosek – co wynika z adnotacji pracownika Urzędu (k. 150 akt administracyjnych) - w dniu 23 lutego 2024 r. nie zawierał żadnych braków formalnych. Natomiast - jak wynika z informacji organu - postępowanie zainicjowane ww. wnioskiem skarżącego zostało zakończone dopiero w dniu 24 kwietna 2025 r. wydaniem decyzji udzielającej skarżącemu zezwolenie na pobyt czasowy. Nie budzi zatem wątpliwości, że w sprawie wystąpił stan bezczynności (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Termin załatwienia sprawy określony przez ustawodawcę na 60 dni od daty osobistego złożenia wniosku pozbawionego braków formalnych został przez organ znacznie przekroczony. Tymczasem działania administracji powinny być nacechowane aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Z akt administracyjnych nie wynikają żadne obiektywne okoliczności usprawiedliwiające zwłokę w rozstrzygnięciu sprawy. Co ważne, z akt sprawy nie wynika przy tym, aby organ wystosował do skarżącego na podstawie art. 36 k.p.a. zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia, naruszając tym samym wskazany przepis. Podsumowując, w rozpoznawanej sprawie Sąd nie miał wątpliwości co do tego, że organ nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy, czym naruszył zasadę określoną art. 12 § 1 k.p.a., a tym samym dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku strony skarżącej. Ponieważ jednak Wojewoda Pomorski przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd rozpoznał już przedmiotową sprawę i wydał decyzję, to Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – ograniczył się do stwierdzenia, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności, oceniając jednocześnie – stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. – że stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Oceniając charakter opisanego naruszenia prawa przez organ w kontekście stwierdzonej bezczynności, Sąd uwzględnił, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W realiach rozpatrywanej sprawy taka sytuacja miała miejsce bowiem organ wielokrotnie przekroczył zastrzeżony przepisami termin załatwienia sprawy. W sprawie nie wystąpiły niezależne od organu przyczyny takiego stanu rzeczy, w szczególności tak długiego toku postępowania nie uzasadniał stopień skomplikowania sprawy. Okoliczności związane z brakami kadrowymi nie stanowią usprawiedliwienia dla bierności organu. Terminy przewidziane dla załatwienia spraw administracyjnych obowiązują i organy administracji publicznej pozostają nimi związane, pomimo występowania wskazanych trudności. Podkreślić przy tym należy, że organ powołuje się na braki kadrowe od wielu lat. Kwestia ta nie jest zatem nowa i organ miał niewątpliwe znaczny okres czasu na jej rozwiązanie. Zdaniem Sądu sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. W ocenie Sądu stwierdzone w niniejszej sprawie działanie Wojewody Pomorskiego cechuje rażące naruszenie prawa. Podkreślenia wymaga, że organ w istocie przez okres 11 miesięcy nie podjął żadnej czynności nakierowanej na zgromadzenie materiału dowodowego i wyjaśnienie sprawy, a w konsekwencji jej załatwienie i zakończenie postępowania. To strona wykazywała się inicjatywą, prosząc o jak najszybsze załatwienie jego wniosku, argumentując z jakich powodów pozostaje to dla strony bardzo istotną kwestią życiową (k. 153 akt administracyjnych). W związku z powyższym – wobec braku jakiejkolwiek aktywności po stronie organu, a jednocześnie upływu ponad rocznego okresu od złożenia przez skarżącego wniosku do jego załatwienia przez organ – należało przyjąć, że opisana opieszałość organu była znaczna a jednocześnie w żaden sposób nieuzasadniona, co musiało skutkować uznaniem przez Sąd kwalifikowalności stwierdzonej bezczynności na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W świetle art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym orzeczenia.nsa.gov.pl.