III SAB/Gd 86/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. i I. M. na bezczynność i przewlekłość postępowania Starosty prowadzonego w przedmiocie wycofania upomnienia egzekucyjnego i wstrzymania wystawienia tytułu wykonawczego postanawia: odrzucić skargę. A. K. i I. M. (dalej zwani także "skarżącymi") wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność i przewlekłość prowadzonego przez Starostę postępowania w przedmiocie wycofania upomnienia egzekucyjnego nr [...] z dnia 9 września 2019 r. i wstrzymania wystawienia tytułu wykonawczego, zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej jako: "k.p.a.") przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu i w związku z tym wnosząc o: 1) zobowiązanie Starosty do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3) zobowiązanie Starosty do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego; 4) orzeczenie - na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w zw. z art 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a.") – czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; 5) przyznanie od organu na rzecz skarżących - na podstawie postawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że - po otrzymaniu od Starosty upomnienia nr [...] dotyczącego nieprawomocnego i nieostatecznego pisma/decyzji nr [...] z dnia 31.05.2019 r. – pismem z dnia 17 września 2019 r. wystąpili do Starosty z podaniem o "wycofanie upomnienia [...] z dnia 09.09.2019 i wstrzymanie się z wystawieniem tytułu wykonawczego". W odpowiedzi Starosta "zwykłym" pismem z dnia 14 października 2019 r. (nr [...]) odmówił wykonania czynności administracyjnej wycofania upomnienia. W ocenie skarżących organ odpowiadając "zwykłym pismem" naruszył przepisy postępowania, gdyż odmowa każdej "czynności", np. wycofanie upomnienia, czyli wykonania "czynności administracyjno-technicznej", winno mieć formę nie "zwykłego pisma", nie "postanowienia" ale formę odmownej "decyzji administracyjnej z uzasadnieniem i pouczeniem". Skarżący do dnia wniesienia skargi nie otrzymali jednak odmownej "decyzji administracyjnej z uzasadnieniem i pouczeniem" w przedmiocie odmowy wycofania upomnienia nr [...] z dnia 9 września 2019 r. i wstrzymanie się z wystawieniem tytułu wykonawczego, a zatem w tym stanie rzeczy skarga jest uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie w całości i obciążenie skarżących kosztami postępowania wywołanymi wniesieniem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność, ustalając czy mieści się ona w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie zaś do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W świetle powyższego przepisu skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego w przypadkach określonych w punktach 8 i 9 art. 3 § 2 p.p.s.a. i dotyczy sytuacji, w których organy administracji nie podejmują nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidulanych. Nie każdy zatem przejaw braku działalności organów podlega jurysdykcji sądu administracyjnego. Taka sytuacja właśnie ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotowa sprawa dotyczy zarzucanej Staroście bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu postępowania odnoszącego się do rozpoznania żądania skarżących dotyczącego wycofania upomnienia egzekucyjnego nr [...] z dnia 9 września 2019 r. i wstrzymania się przez organ z wystawieniem tytułu wykonawczego. Jak wynika z akt sprawy upomnieniem nr [...] z dnia 9 września 2019 r. Starosta wezwał A. K. oraz I. M. do uregulowania należności wraz odsetkami, wynikających z decyzji o nr [...] dotyczącej odpłatności za pobyt syna K. M. w placówce opiekuńczo-wychowawczej wraz z kosztami upomnienia w łącznej kwocie 27.669,91 zł, w terminie 7 dni licząc od dnia doręczenia upomnienia na wskazany numer rachunku bankowego Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K.. Upomnienie to zostało skierowane do skarżących na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm. – dalej w skrócie "u.p.e.a."), zgodnie z którym egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią, zaś postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Z treści powyższego przepisu wynika, że upomnienie jest dokumentem urzędowym, którego przesłanie do zobowiązanego poprzedza wszczęcie egzekucji administracyjnej. Jego treść przypomina o powinności wykonania obowiązku, będąc realizacją zasady zagrożenia, której celem jest dążenie do dobrowolnego wykonania istniejącego już obowiązku poprzez uświadomienie zobowiązanemu następstw jego niezrealizowania (por. W. Piątek, A. Skoczylas [w:] R. Hauser, A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2016, s. 103-104). Oznacza to, że upomnienie ma walor czysto informacyjny, a zatem z doręczeniem upomnienia zobowiązanemu nie została połączona dopuszczalność wniesienia przez ten podmiot jakiegokolwiek środka prawnego. Upomnienie jest zatem niezaskarżalną czynnością wierzyciela określonego obowiązku, poprzedzającą wszczęcie postępowania egzekucyjnego (zob. postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 20 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Sz 403/19, LEX nr 2664495). Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewidują także żadnej procedury związanej z wycofaniem przez organ administracji (wierzyciela) upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Przedmiotowe upomnienie – jak zostało powyżej wyjaśnione – to akt urzędowy o znaczeniu jedynie informacyjnym (a więc niebędący aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa), podejmowany poza postępowaniem egzekucyjnym, gdyż postępowanie egzekucyjne – stosownie do art. 15 § 1 zd. 2 u.p.e.a. - może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tegoż właśnie aktu (upomnienia). Z tego też powodu brak jest podstawy prawnej do podejmowania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia procesowego w przedmiocie "wycofania" przez organ wydanego uprzednio i doręczonego zobowiązanemu upomnienia egzekucyjnego. Przyjąć zatem należy, że załatwienie "sprawy" objętej takim właśnie żądaniem nie następuje w formie aktu lub czynności, które są objęte kontrolą sądu administracyjnego w świetle art. 3 p.p.s.a., a tym samym zarzucana przez skarżących bezczynność i przewlekłość w prowadzeniu przez organ postępowania w tym zakresie, nie podlega kontroli tego sądu, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że złożona w tym zakresie skarga, jest niedopuszczalna. Podobnie należy odnieść się do drugiej części żądania skarżących, odnoszącego się do tytułu wykonawczego. Podkreślenia wymaga, że tytuł wykonawczy, będący podstawą egzekucji administracyjnej, jest dokumentem urzędowym niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego; potwierdza on istnienie i wymagalność obowiązku, do którego wykonania doprowadzić ma - wszczęte na jego podstawie - postępowanie egzekucyjne i nie mieści się w katalogu spraw na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, tj. art. 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 25 października 1996 r., sygn. akt I SAB/Wr 1/96, LEX nr 27349; wyrok NSA z dnia 13 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 733/11, LEX nr 1225733; postanowienie NSA z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II FSK 2866/13, LEX nr 1406535). Abstrahując zatem od wewnętrznej sprzeczności kierowanego przez skarżących do organu żądania "wstrzymania się z wystawieniem tytułu wykonawczego" (a więc oczekiwanego przez skarżących zaniechania przez organ wystawienia tytułu wykonawczego), z faktem złożenia przez nich skargi na bezczynność organu i przewlekłość prowadzonego przezeń postępowania (czyli w istocie na brak podejmowania przez organ określonego działania we wskazanym czasie), przyjąć należy także w tym zakresie złożoną przez skarżących skargę za niedopuszczalną, gdyż nie dotyczącą w istocie aktu lub czynności, które zostały objęte kontrolą sądu administracyjnego z mocy art. 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn (aniżeli wymienione w punktach od 1 do 5a tegoż artykułu) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W opisanych okolicznościach przedmiotową skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną, o czym Sąd - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. – orzekł w sentencji postanowienia.