III SAB/Gd 9/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na przewlekłe prowadzenie przez Starostę postępowania w przedmiocie wydania wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów 1. stwierdza, że Starosta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego A. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłość postępowania Starosty w przedmiocie wydania wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów dla nieruchomości składającej się z działek nr 2, 3 i 4, położonych w obrębie geodezyjnym J., gmina K., opisanej w księdze wieczystej [...]. Jak wynika z akt sprawy, skarżący, działając jako właściciel przedmiotowych działek, wystąpił do organu z ww. wnioskiem w dniu 12 kwietnia 2016 r. Wniosek ten został rozpatrzony odmownie postanowieniem Starosty z dnia 30 czerwca 2016 r., gdyż dawne parcele nr 2, 3, i 4 wpisane w ww. księdze wieczystej nie występują w operacie ewidencji gruntów i budynków, tj. nie stanowią konkretnych działek z określonym numerem i powierzchnią, a jedynie części działek nr [...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym J.. Organ stwierdził więc, że wydanie dokumentacji w formie żądanej przez wnioskodawcę na części działek jest niemożliwe. Organ wyjaśnił także, że na terenie powiatu ego ewidencja gruntów i budynków została założona w latach 1961-1964. Materiałem źródłowym z założenia ewidencji są akta formalno-prawne, mapy pomocnicze do dochodzeń oraz wykazy zmian gruntowych poszczególnych obrębów. Z akt tych wynika zaś jednoznacznie, że od założenia ewidencji ww. nieruchomość była wpisana jako własność Skarbu Państwa w użytkowaniu Lasów Państwowych, a od założenia ewidencji własność ww. nieruchomości nie uległa zmianie aż do chwili obecnej. Zmianie uległa natomiast numeracja działek. Organ podkreślił, że na dzień dzisiejszy księga wieczysta [...] jest przypisana przy działkach nr [...] i [...] wspólnie z innymi kartami i księgami wieczystymi. Z czego wynika, że stan prawny działek w księgach wieczystych nie został uregulowany. Na skutek wniesionego przez skarżącego zażalenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia 13 października 2016 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że brak kompletu akt sprawy uniemożliwia dokonanie oceny poprawności wydanego postanowienia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy dotyczącej wydania wypisu z rejestru gruntów organ I instancji został zobowiązany do zgromadzenia kopii materiałów z zasobu zawierających dane o nieruchomościach objętych wnioskiem oraz do wyjaśnienia, jakie okoliczności prawne (aktualny stan prawny gruntów) uniemożliwiają sporządzenie zamówionych dokumentów. Ponieważ zaś w pismach wnioskodawcy podnoszone są zarzuty nieaktualności danych ewidencyjnych, z tego względu Starosta został zobowiązany do przeprowadzenia analizy, czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające podjęcie działań w przedmiocie zmiany danych ujawnionych aktualnie w ewidencji, z urzędu lub na wniosek strony. Nie mniej organ odwoławczy zaznaczył, że postępowanie obejmującego udostępnienie danych ewidencyjnych, których brak jest w aktualnej bazie ewidencji gruntów i budynków stanowi odrębne postępowanie, które jest przez organ niezależnie prowadzone. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w dniu 9 stycznia 2017 r. A. S. wniósł m.in. o zobowiązanie Starosty do wydania wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów z prawidłowymi danymi ewidencyjnymi nieruchomości składającej się z działek 2, 3 i 4 położonej w obrębie geodezyjnym J. w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi oraz o orzeczenie, że postępowanie jest prowadzone przewlekle w stopniu rażąco naruszającym prawo. W uzasadnieniu wskazano, że uprawnienie strony do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym nie może stanowić przesłanki do przedłużania ustawowego terminu załatwienia sprawy. Argumentem takim nie może być także w ocenie skarżącego powoływanie się przez organ na chęć właściwego rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w zawiadomieniu z dnia 21 listopada 2016 r. uzasadnienie przesunięcia terminu załatwienia sprawy, nie czyni zatem zadość obowiązkowi przyczyny zwłoki w załatwieniu sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.), podobnie jak w zawiadomieniu, które strona otrzymała w dniu 3 stycznia 2017 r. wskazujące na konieczność dokładnej analizy materiału dowodowego. Skarżący podniósł, że w zasobach ewidencji nie znajdują się żadne dokumenty, które mogłyby stanowić podstawę do wpisania Skarbu Państwa jako właściciela przedmiotowej nieruchomości. Jest to jednocześnie dowód na to, że organ ewidencyjny nie wykonuje swoich ustawowych obowiązków w zakresie aktualizacji zapisów w prowadzonej ewidencji. W zasobach Starostwa znajdują się zaś dokumenty dostarczone przez skarżącego, co świadczy o tym, że przynajmniej od 2015 r. organ wie, że stan prawny przedmiotowej nieruchomości jest inny niż ujawniony w ewidencji. Organ ewidencyjny nie może ponadto orzekać, że stan prawny działek w księgach wieczystych nie został uregulowany. W skardze szczegółowo przedstawiono również czynności prawne dotyczące działek nr 2, 3 i 4 w obrębie J., jakie miały miejsce w latach 1962-2016. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że A. S. nie zapoznał się z aktami sprawy i nie skorzystał z prawa wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów. Z uwagi na powyższe, a także złożony przedmiot sprawy, zleconą przez organ II instancji konieczność ustalenia aktualnego stanu prawnego gruntu oraz wątpliwości, co do przedmiotowego stanu prawnego, w dniu 29 grudnia 2016 r. zakreślono nowy termin zakończenia sprawy na dzień 28 lutego 2017 r. W tym też okresie organ podjął wszelkie możliwe działania mające na celu zbadanie materiałów z zasobu, które zawierałyby dane o nieruchomości objętej wnioskiem oraz ustalenie okoliczności prawnych - aktualnego stanu prawnego gruntów. W dniu 16 stycznia 2017 r. organ wystąpił do Lasów Państwowych - Nadleśnictwo o udzielenie informacji czy względem nieruchomości toczy się postępowanie sądowe. W odpowiedzi uzyskano informację, że aktualnie toczy się postępowanie sądowe z wniosku Skarbu Państwa (Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo) o zasiedzenie. Poprzedni właściciel działki, tj. H. P. w 2014r. złożyła natomiast pozew przeciwko Skarbowi Państwa o wydanie przedmiotowej nieruchomości, jednak z uwagi na późniejszy wniosek o zasiedzenie, postępowanie o wydanie nieruchomości zostało zawieszone. Organ podkreślił, że nie dopuścił się przewlekłości postępowania w przedmiocie wydania wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów, a jedynie podejmował czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (m.in. w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze postanowienia). Złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje przedmiotowa regulacja, zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest przewlekłość (...). Oznacza to, że w przypadku skarg na przewlekłość prowadzenia postępowania w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Skarga na przewlekłość prowadzenia postępowania jest zasadna. We wniesionej skardze A. S. (dalej jako - "skarżący") zarzucił Staroście przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów dla nieruchomości składającej się z działek nr 2, 3 i 4, położonych w obrębie geodezyjnym J., gmina K., opisanej w księdze wieczystej [...]. W niniejszej sprawie przewlekłość prowadzenia postępowania dotyczy więc czynności materialno-technicznej. Kodeks postępowania administracyjnego w rozdziale 7 reguluje terminy załatwienia spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W § 3 tego artykułu przewidziane zostały ustawowe terminy dla załatwienia sprawy. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podstawową funkcją tych terminów jest dyscyplinowanie organów prowadzących postępowanie, co niewątpliwie ma ścisły związek z wyrażoną w art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadą szybkości postępowania. Analiza wymienionych przepisów wskazuje, że dla załatwienia sprawy wyznaczono: termin niezwłoczny, miesięczny i dwumiesięczny w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej. Mogą one być przedłużane na zasadach określonych w art. 36 § 1 k.p.a., albo mogą być wyznaczane terminy dodatkowe zgodnie z art. 37 § 2 k.p.a. Bieg omawianych terminów ulega wstrzymaniu w przypadkach uregulowanych w art. 35 § 5 k.p.a. Bezspornym było, że skarga w niniejszej sprawie została złożona przez skarżącego w przewidziany prawem sposób. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (oznacza to sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy). W przypadku, gdy mamy do czynienia z przewlekłością organu właściwym trybem postępowania jest uprzednie złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Nie było w sprawie kwestionowane, że skarżący w dniu 30 grudnia 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, a następnie wniósł skargę do tut. Sądu. Odnosząc się do okoliczności faktycznych sprawy wskazać należy, że w dniu 13 kwietnia 2016 r. skarżący złożył wniosek o wydania wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów dla nieruchomości składającej się z działek nr 2, 3 i 4, położonych w obrębie geodezyjnym J., gmina K., opisanej w księdze wieczystej [...]. Wniosek ten został rozpatrzony odmownie postanowieniem Starosty z dnia 30 czerwca 2016 r. Natomiast postanowieniem z dnia 13 października 2016 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpoznaniu złożonego przez skarżącego zażalenia, uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy zawarł szczegółowe wskazania odnośnie dalszego prowadzenia postępowania przez organ I instancji. Starosta akta sprawy otrzymał w dniu 18 października 2016 r. (okoliczność poza sporem). W zawiadomieniu z dnia 21 listopada 2016 r. organ wskazał, że w związku z koniecznością umożliwienia stronie zapoznania się z dokumentacją oraz aby właściwie rozstrzygnąć sprawę przewidywany termin jej zakończenia stanowi dzień 30 grudnia 2016 r. Jako podstawę prawną wydania zawiadomienia wskazano art. 10 § 1 k.p.a. i art. 36 § 1 k.p.a. W kolejnym zaś zawiadomieniu z dnia 29 grudnia 2016 r. organ podniósł, że w związku z koniecznością dogłębnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz aby właściwie rozstrzygnąć sprawę nie jest możliwe załatwienie sprawy w terminie wskazanym w zawiadomieniu z dnia 21 listopada 2016 r. Przewidywany termin zakończenia sprawy określono na dzień 28 lutego 2017 r., a w podstawie prawnej zawiadomienia przywołano art. 36 § 1 k.p.a. Zakończenie postępowania przed organem I instancji nastąpiło w dniu 22 lutego 2017 r., w którym Starosta wydał postanowienie o odmowie wydania wypisu i wyrysu z rejestru gruntów (vide: - k. 40 notatka służbowa, - k. 44 – 47 postanowienie wraz z uzasadnieniem w aktach sądowo-administracyjnych). Wcześniej w dniu 9 stycznia 2017 r. skarżący wniósł skargę do tut. Sądu na przewlekłość prowadzenia postępowania. Jest oczywiste, że ustanie bezczynności organu administracji publicznej nie czyni bezprzedmiotowym postępowania ze skargi na przewlekłość. Zwrócić należy uwagę, że z punktu widzenia natężenia czynności podejmowanych przez organ administracyjny przewlekłe prowadzenie postępowania może przejawiać się w trzech formach: statycznej (pasywnej), dynamicznej (aktywnej) albo mieszanej. Przewlekłość statyczna wyraża się w tym, że po wszczęciu postępowania organ nie podejmuje żadnych czynności. W tym przypadku przewlekłość postępowania jest następstwem bezczynności organu. Przewlekłość dynamiczna wyraża się w nadczynności organu administracyjnego, który w toku postępowania podejmuje czynności procesowe zbędne, które nie skutkują przybliżeniem do zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji w sprawie. Trzecia forma przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje dwie poprzednie, występujące w danym postępowaniu z różnym natężeniem. Trzeba podkreślić, że stany faktyczne poddawane ocenie mogą się kwalifikować zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, gdyż nie wydanie rozstrzygnięcia w terminie, pozostaje następstwem przewlekłości. W doktrynie zwraca się uwagę, że "bezczynność organu" jest kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania (tak Jan Paweł Tarno [w:] Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus nr 69/2013). Wbrew stanowisku organu reprezentowanemu w odpowiedzi na skargę, w realiach niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że Starosta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Przede wszystkim termin rozpatrzenia wniosku skarżącego przekroczył czas przewidziany dla tego rodzaju rozstrzygnięć, określony przez ustawodawcę, a podejmowane czynności nie charakteryzowały się niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania. W okolicznościach sprawy można organowi skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, aby zakończyło się ono w ustawowo przewidzianym terminie. Obowiązek realizacji przez organ otrzymanych wskazań przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie może być w zaistniałej sytuacji rozstrzygający. Nie wynika z akt administracyjnych sprawy, aby dokonywane przez organ czynności mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego były bardzo pracochłonne lub wymagały dużego nakładu czasu (na taki rodzaj podejmowanych czynności organ się nie powoływał). Jeśli nawet sprawę potraktować jako szczególnie skomplikowaną oraz uwzględniając treść wytycznych, to dwumiesięczny termin do jej załatwienia, licząc od daty otrzymania akt, upływał już w dniu 18 grudniu 2016 r. W odpowiedzi na skargę organ tłumaczył zakreślenie kolejnego terminu zakończenia sprawy - 28 luty 2017 r. złożonym przedmiotem sprawy, koniecznością ustalenia aktualnego stanu prawnego gruntu oraz wątpliwościami dotyczącymi tego stanu, a także powołał się na wystąpienie w dniu 16 stycznia 2017 r. do Lasów Państwowych - Nadleśnictwo o udzielenie informacji czy względem nieruchomości toczy się postępowanie sądowe. Przy czym organ nie wskazał czy i jakie inne czynności były podejmowane w tym okresie. Trzeba też zgodzić się ze skarżącym, że uprawnienie strony do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym czy chęć "właściwego rozstrzygnięcia sprawy" nie powinno stanowić podstawy do przedłużania ustawowego terminu załatwienia sprawy. Okoliczności te zostały powołane w zawiadomieniu z dnia 21 listopada 2016 r. Przy czym organ nie dotrzymał również wskazanego w tym zawiadomieniu terminu zakończenia sprawy (30 grudnia 2016 r.) mimo, że twierdził, iż zgodnie z otrzymanymi zaleceniami "zgromadził wszelkie kopie materiałów zawierających dane o nieruchomości". Organ natomiast w dniu 29 grudnia 2016 r. skierował kolejne zawiadomienie o wyznaczeniu nowego terminu (28 luty 2017 r.) powołując się na konieczność dokładnej analizy materiału dowodowego i ponownie na chęć "właściwego rozstrzygnięcia sprawy". Wydanie postanowienia przez organ nastąpiło dopiero po upływie 4 miesięcy od daty zwrotu akt. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji Sąd na mocy art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uwzględnił skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę, stwierdzając powyższe w punkcie pierwszym wyroku. Należy tu wskazać, że Sąd nie mógł zobowiązać organu do dokonania wnioskowanej przez skarżącego czynności, stosownie do regulacji zawartej w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż organ w dniu 22 lutego 2017 r. wydał postanowienie (rozpoznał już żądanie skarżącego, choć niezgodnie z jego oczekiwaniami). Sąd miał na względzie, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażącym naruszeniem prawa może być m.in. naruszenie zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwiania spraw W ocenie Sądu, z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zgodnie z otrzymanymi wskazaniami od organu II instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ miał obowiązek skompletować materiał dowodowy, w tym zgromadzić kopie materiałów z zasobu zawierające dane o nieruchomości, wyjaśnić jakie okoliczności prawne (aktualny stan prawny gruntów) uniemożliwia sporządzenie wnioskowanych dokumentów oraz przeprowadzić analizę czy wnioski kierowane przez skarżącego nie powinny zostać rozpoznane w odrębnych postępowaniach, a mianowicie czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające podjęcie działań w przedmiocie zmiany danych ujawnionych aktualnie w ewidencji (z urzędu lub na wniosek strony) i wdrożenia właściwego toku postępowania. Organ podjął czynności mające na celu realizację otrzymanych wytycznych, a zarazem załatwienie wniosku (zgromadził i zebrał dokumenty, a także zwrócił się do Nadleśnictwa). Z uwagi na charakter sprawy, w tym konieczność wyjaśnienia aktualnego stanu prawnego nieruchomości oraz istnienie rozbieżności pomiędzy ewidencją gruntów a danymi z ksiąg wieczystych, powzięcie przez organ powyższej wskazanych czynności, jak również fakt informowania skarżącego o przypadku niezałatwienia sprawy, przyczynach zwłoki i nowym terminie (art. 36 § 1 k.p.a.) należało uznać, że organ prowadząc postępowanie przewlekle nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Można tu dodać, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w postanowieniu z dnia 21 lutego 2017 r., uwzględniając zażalenia skarżącego uznał, że niezałatwienie sprawy w terminie nie stanowiło rażącego naruszenia prawa (vide: - k. 40 i - k. 41 i nast. notatka służbowa i postanowienie wraz z uzasadnieniem w aktach sądowo-administracyjnych). Zatem Sąd jednocześnie w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w punkcie trzecim wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, na który składa się uiszczony wpis w kwocie 100 zł.