III SO/Gd 10/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku A. S. w przedmiocie wymierzenia Rektorowi Uniwersytetu [...] grzywny z powodu nieprzekazania skargi na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z dnia 29 czerwca 2020 r. nr [...] w sprawie zawieszenia w prawach doktoranta postanawia: 1. wymierzyć Rektorowi Uniwersytetu [...] grzywnę w wysokości 4.000 (cztery tysiące) złotych; 2. zasądzić od Rektora Uniwersytetu [...] na rzecz wnioskodawczyni A. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 30 listopada 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynął wniosek pełnomocnika A. S. (dalej zwanej także "skarżącą") o wymierzenie Rektorowi Uniwersytetu [...] w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - powoływanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") grzywny z powodu nieprzekazania skargi na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] w przedmiocie zawieszenia A. S. w prawach doktoranta. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że organ nie przekazał skargi pomimo uprzedniego wymierzenia mu przez Sąd kary grzywny za niewypełnienie obowiązków, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Postanowieniem z dnia 5 listopada 2020 r. (sygn. akt III SO/Gd 9/20) Wojewódzki Sądu Administracyjny w Gdańsku orzekł bowiem o wymierzeniu Rektorowi Uniwersytetu [...] kary grzywny w wysokości 2.000 zł za nieprzekazanie skargi, którą A. S. wniosła w dniu 3 sierpnia 2020 r. za pośrednictwem systemu ePUAP. Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że w uzasadnieniu wskazanego postanowienia Sąd wskazał, iż realizację prawa skarżącej do sądu umożliwi niezwłoczne przekazanie jej skargi przez organ. Tymczasem pomimo, że odpis wskazanego orzeczenia został organowi doręczony w dniu 17 listopada 2020 r., skarga w dalszym ciągu nie została przekazana a jednocześnie organ nie skorzystał też z prawa zaskarżenia postanowienia o wymierzeniu mu grzywny. Stan taki prowadzi w istocie do uniemożliwienia skarżącej realizacji przysługującego jej prawa do sądu. W opisanej sytuacji, w związku z niewykonaniem przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a., pomimo wcześniejszego ukarania grzywną, pełnomocnik wniósł o wymierzenie Rektorowi Uniwersytetu [...] kolejnej grzywny w wysokości adekwatnej na dzień orzekania oraz o zasądzenie od organu na rzecz wnioskodawczyni kosztów postępowania. W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 17 grudnia 2020 r. pełnomocnik organu poinformował Sąd, że w dniu 26 listopada 2020 r. niezwłocznie po otrzymaniu postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 listopada 2020 r. (sygn. akt III SO/Gd 9/20) Uniwersytet [...] przekazał skargę A. S. wraz z odpowiedzią do Sądu. W tej sytuacji w ocenie pełnomocnika organu wniosek o ponowne wymierzenie kary grzywny nie znajduje podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Dotyczy to również skarg mających formę dokumentów elektronicznych. Zgodnie z bowiem art. 54 § 1a p.p.s.a. skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu. Stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd - w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a. - może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów), a postanowienie w tym przedmiocie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a spełnia trzy dopełniające się funkcje. Jej główną funkcją niewątpliwie pozostaje dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie na mocy art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązków. Wskazana grzywna służy ponadto zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości, stanowi bowiem istotną dolegliwość, szczególnie w przypadkach, gdy organ notorycznie nie wywiązuje się z obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. Funkcją grzywny jest jednak także ukaranie organu za jego nieprawidłowe działania. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji prawa do sądu. Sfomułowanie "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny", użyte w art. 55 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne i kwestia ta pozostawiona została ostatecznie uznaniu sądu. Wymierzając organowi grzywnę sąd bierze pod uwagę specyfikę i charakter danej sprawy - może uwzględnić m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt I OZ 1259/13, LEX nr 1419496, a także postanowienie WSA w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SO/Łd 17/17, LEX nr 2341874). Reasumując, z treści art. 55 § 1 p.p.s.a. wynika, że wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od łącznego zaistnienia dwóch warunków, tj. złożenia wniosku o wymierzenie grzywny oraz niewykonania w ogóle lub wykonania po upływie ustawowego terminu obowiązków przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wydanie postanowienia o nałożeniu kary grzywny nie powoduje stanu rzeczy osądzonej. Jeżeli zatem dany organ pomimo uprzedniego ukarania grzywną w dalszym ciągu nie wypełnia obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. musi liczyć się z możliwością obciążenia go kolejną grzywną za nieprzekazanie skargi w celu umożliwienia stronie rozpoznania jej skargi przez Sąd. Wymierzenie grzywny może więc nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, również jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. nastąpi przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, a może mieć jedynie wpływ na jej wysokość (por. postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OZ 232/13, LEX nr 1309900), podobnie jak też okoliczność uporczywego niewypełniania obowiązków przez organ, która to ma charakter obciążający przy miarkowaniu wysokości grzywny. W przedmiotowej sprawie obie z przesłanek wymierzenia organowi grzywny zostały spełnione. Wymierzenie kolejnej grzywny względem organu Sąd uznał za zasadne przede wszystkim biorąc pod uwagę postawę organu, który pomimo korzystania w przedmiotowym postepowaniu z pomocy profesjonalnego pełnomocnika pierwotnie całkowicie negował konieczność przekazania skargi do Sądu, a po ukaraniu grzywną w dalszym ciągu jej nie przekazał. Podkreślenia wymaga w szczególności, że wbrew twierdzeniom podniesionym w odpowiedzi na wniosek do przekazania skargi nie doszło niezwłocznie i nie doszło do niego w dniu 26 listopada 2020 r., ale dopiero w dniu 8 stycznia 2021 r., i to dopiero po kolejnych kierowanych do organu wezwaniach Sądu do prawidłowego dokonania wskazanej czynności. Z tych względów Sąd ocenił, że pomimo, iż na dzień orzekania w przedmiotowej sprawie obowiązek przekazania skargi został ostatecznie wykonany przez organ, to wniosek o wymierzenie organowi grzywny nie był pozbawiony podstaw. Co istotne, w sprawie z pierwszego wniosku o wymierzenie grzywny (sygn. akt III SO/Gd 9/10) organ nie kwestionował, że nie przekazał skargi A. S., argumentując, że nie miał takiego obowiązku, ponieważ nie udało mu się odczytać skargi, która wpłynęła na elektroniczną skrzynkę podawczą w formie załącznika. Po otworzeniu załącznika miała nie wynikać z niego bowiem żadna logiczna treść, a jedynie niezrozumiały ciąg przypadkowych liter i cyfr. Ponieważ zgodnie z art. 57 p.p.s.a. skarga powinna mieć ściśle określoną treść - zawierać takie elementy jak: wskazanie zaskarżonej decyzji, oznaczenie organu, którego działania skarga dotyczy, określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego – to niemożność odczytania pliku została zakwalifikowana przez organ jako otrzymanie dokumentu elektronicznego, nieodpowiadającego wymogom skargi z art. 57 p.p.s.a. Na dzień orzekania w przedmiotowej sprawie Sąd miał już jednak możliwość zweryfikowania, że wskazany dokument złożonej w drodze elektronicznej skargi (załącznik do pisma przewodniego) był możliwy do odczytania - został bez problemu otworzony przez pracownika sekretariatu rejestrującego skargi wnoszone do Sądu za pośrednictwem sytemu ePUAP, wydrukowany i włączony w akta właściwej sprawy (k. 42-63 akt sądowych sprawy o sygn. akt III SA/Gd 1148/20). W postanowieniu z dnia 5 listopada 2020 r. (III SO/Gd 9/20) Sąd wyraźnie wskazał organowi, że niezależnie od treści załącznika oznaczonego jako skarga, plik ten wraz z pismem przewodnim powinien zostać przekazany przez organ poprzez system ePUAP na skrzynkę podawczą tutejszego Sądu. Do dokonania powyższego nie istniały przeszkody techniczne. Za pomocą systemu ePUAP organ przekazuje bowiem otrzymane pisma elektroniczne dokładnie w takiej samej formie, w jakiej zostały przez niego otrzymane, w żaden sposób ich nie modyfikując. Nawet zatem jeśli organ nie mógł otworzyć załączonego pliku, miał go przesłać do Sądu. W przedmiotowej sprawie istotne pozostaje, że pomimo otrzymania postanowienia Sądu o wskazanej treści (postanowienie o wymierzeniu grzywny), organ nie dokonał niezwłocznego przekazania skargi za pomocą systemu ePUAP, do czego był zobowiązany w związku z wyborem przez stronę prowadzenia tego postępowania przy pomocy doręczeń pism w postaci elektronicznej. W tym kontekście za czynność przekazania skargi nie można uznać nadania do Sądu przez pełnomocnika organu w dniu 26 listopada 2020 r. tradycyjną drogą pocztową, tj. w formie przesyłki listowej, "dokumentów papierowych" takich jak: wydruk pisma przewodniego z dnia 3 sierpnia 2020 r., które skarżąca zatytułowała "Skarga na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] w przedmiocie zwieszenia w prawach doktoranta" wraz z wydrukiem "otworzonego" przez organ załącznika do pisma przewodniego, na który składał się jeden wiersz niezrozumiałego ciągu liter i cyfr. Jak wskazano wyżej, organ był bowiem zobowiązany do przesłania dokumentów wniesionych przez stronę za pomocą systemu ePUAP, tj. do przesłania tą drogą pisma przewodniego do skargi i załącznika do tego pisma (skargi), które w tej (elektronicznej) formie zostały wniesione przez stronę do organu i tylko w takiej formie winny być przekazane do Sądu, by możliwe było ich prawidłowe odczytanie. Z uwagi na działania organu odczytanie treści załącznika do pisma z dnia 3 sierpnia 2020 r., będącego skargą A. S. stało się możliwe dopiero w dniu 8 stycznia 2021 r. Wcześniejsza niemożność zapoznania się z treścią wskazanego dokumentu elektronicznego przez Sąd nie miała zatem charakteru przeszkody obiektywnej. Przeciwnie wynikała wprost z zaniechań obciążających organ, który sam nie mogąc otworzyć pliku nie przekazał go Sądowi, i to także wówczas, gdy został już z tego powodu ukarany grzywną, a jednocześnie poinformowany przez Sąd, że ma przekazać plik do Sądu w takiej formie, w jakiej go otrzymał nawet jeśli nie potrafi go otworzyć. Zgodnie z art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § p.p.s.a., grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Jak wynika z obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 19 lutego 2020 r. (M.P. z 2020 r., poz. 195) przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2019 r. wyniosło 4.294,67 zł. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca nie przewidział dolnej granicy grzywny oraz nie określił dyrektyw jej wymierzania, pozostawiając decyzję w tej materii uznaniu sądu. Miarkując zatem wysokość grzywny sąd nie jest w żaden sposób związany wnioskiem strony. W niniejszej sprawie Sąd określając wysokość grzywny na kwotę 4.000 zł, miał na uwadze całokształt okoliczności związanych z nieprzekazaniem skargi przez organ. Wymierzenie kolejnej grzywny w wysokości dwukrotności pierwszej nałożonej kary uzasadnia, zadaniem Sądu, uporczywość działań organu w zakresie nieprzekazania skargi, utrzymująca się pomimo uprzednio już nałożonej kary, udzielonych wskazań, wyjaśnień i w końcu także kolejnych wezwań organu przez Sąd do przekazania skargi. Jak już wyżej wskazano, w postanowieniu z dnia 5 listopada 2020 r. (sygn. akt III SO/Gd 9/20) organ otrzymał jasne wskazówki, w jaki sposób ma przesłać skargę do Sądu, czego jednak niezwłocznie nie wykonał nadsyłając do Sądu nieadekwatne dokumenty. Co istotne, to w jakiej formie i w jakiem terminie organ ma przesłać skargę wnoszoną przez ePUAP wynika wprost z przepisów prawa, które organ winien znać i stosować. Po nadesłaniu drogą pocztową w listopadzie 2020 r. dokumentów, które w dalszym ciągu nie stanowiły wniesionej za pośrednictwem organu skargi, Sąd jeszcze dwukrotnie (vide: wezwania Sądu dnia 22 grudnia 2020 r. i z dnia 4 stycznia - k. 18 i k. 38 akt sądowych sprawy o sygn. III SA/Gd 1148/20) wzywał organ do wykonania obowiązku ciążącego na nim z mocy art. 54 § 2 p.p.s.a. i jednoznacznie potwierdzonego w postanowieniu o nałożeniu grzywny, którego zasadności i prawidłowości organ nie kwestionował i go nie zaskarżył. Dopiero po drugim wezwaniu skarga została ostatecznie przekazana do Sądu w dniu 8 stycznia 2021 r., czyli po upływie 5 miesięcy od jej wniesienia (3 sierpnia 2020 r.). Ostateczne przekazanie skargi w opisanym stanie faktycznym sprawy, nie może stanowić w ocenie Sądu o istnieniu okoliczności, które mogłyby wpływać na odstąpienie od wymierzenia grzywny. Wymierzenie grzywny ma w tym przypadku służyć zapobieżeniu wystąpienia tego rodzaju naruszeń ze strony organu w innych sprawach i ma na celu zdyscyplinować organ w takim zorganizowaniu swojej obsługi prawnej oraz administracyjno-biurowej, która będzie umożliwiała rozpoznanie skarg składanych na działania i zaniechania tego organu w rozsądnym czasie (z poszanowaniem prawa skarżących do sądu). W przedmiotowym postępowaniu wszczętym wnioskiem o wymierzenie grzywny Sąd nie ma kompetencji do oceny zasadności wniesionej skargi na decyzję Rektora, co będzie dokonane dopiero w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym, zarejestrowanym pod sygn. akt III SA/Gd 1148/20. Działania organu nie powinny jednak skutkować nieuzasadnionym opóźnieniem możliwości rozpoznania skargi przez Sąd, tym bardziej, gdy przedmiotem kwestionowanego rozstrzygnięcia organu uczelni jest zawieszenie w prawach doktoranta (a więc de facto pozbawienie doktoranta dalszej możliwości prowadzenia badań w celu uzyskania stopnia naukowego), niezależnie od okoliczności, że wykonanie decyzji Rektora Uniwersytetu [...] z dnia 29 czerwca 2020 r. (nr [...]) zostało tymczasowo wstrzymane mocą postanowienia Sądu z dnia 20 stycznia 2021 r. (sygn. akt III SA/Gd 1148/20). W ocenie Sądu organ nie przestawił żadnych okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać opóźnienie w przekazaniu skargi. Organ uważa, że nie pozostaje w zwłoce i że przekazał skargę w dniu 26 listopada 2020 r., z czym należy się stanowczo nie zgodzić. Mając powyższe na uwadze, działanie organu, który ignorując obowiązujące przepisy prawa i udzielone mu przez Sąd wyjaśnienia nie przekazuje skargi wniesionej przez system ePUAP w przepisanej formie, Sąd zakwalifikował jako uporczywe. Sąd wziął przy tym pod uwagę, że organ działał w postępowaniu przez profesjonalnego pełnomocnika i jednocześnie jest organem, który będąc jednostką publiczną (uczelnią) powinien dawać przykład stosowania jasnych i przejrzystych procedur wobec swoich studentów, doktorantów i pracowników, umożliwiając im bez zbędnej zwłoki dochodzenie przysługujących im praw na drodze sądowej, w tym przed sądami administracyjnymi. Z tych względów - na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł, jak w punkcie 1. sentencji postanowienia. Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt 2. sentencji postanowienia) zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Na zasądzoną od Rektora Uniwersytetu [...] na rzecz wnioskodawczyni kwotę składa się wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego (480 zł) oraz wpis sądowy od skargi (100 zł).