III SO/Gd 3/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku J. M. o wymierzenie Wójtowi Gminy Mikołajki Pomorskie grzywny z powodu nieprzekazania skargi na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej postanawia 1. wymierzyć Wójtowi Gminy Mikołajki Pomorskie grzywnę w kwocie 200 (dwieście) złotych; 2. zasądzić od Wójta Gminy Mikołajki Pomorskie na rzecz J. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 17 lutego 2024 r. J. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosek o wymierzenie Wójtowi Gminy Mikołajki Pomorskie grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.", za nieprzekazanie w ustawowym terminie 15 dni skargi z dnia 26 listopada 2023 r. na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W przedmiotowym wniosku skarżący zawarł żądanie zasądzenia od organu na jego rzecz kosztów postępowania wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Wójt Gminy Mikołajki Pomorskie wniósł o odstąpienie od wymierzenia grzywny. Organ wyjaśnił, że w związku z otrzymaną w dniu 27 listopada 2023 r. skargą na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w piśmie z dnia 30 listopada 2023 r., poinformował skarżącego, powołując się na art. 54 § 3 p.p.s.a., że jego skarga została uwzględniona w całości. Jednocześnie, udzielając odpowiedzi na wniosek z dnia 26 października 2023 r. dotyczący przesłania elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi 230009G, organ poinformował, że urząd nie jest w posiadaniu takowej dokumentacji. Organ podkreślił następnie, że z uwagi na nieprzekazanie skargi, postanowieniem z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt III SO/Gd 18/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wymierzył już grzywnę. W ocenie Gminy, sprawa została więc zamknięta. Na skutek kolejnego wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ przesłał jednak przedmiotową skargę i wyraził stanowisko, że żądana przez wnioskodawcę informacja została mu udzielona niezwłocznie po ustaleniu, iż taki wniosek rzeczywiście drogą elektroniczną do urzędu wpłynął. Sygnałem dla organu, że wniosek wpłynął była skarga na bezczynność. Natłok wniosków o udzielenie informacji publicznej jest znaczny, dlatego przedmiotowy wniosek został przeoczony. Błąd ten został jednak niezwłocznie naprawiony. W tej sytuacji karanie gminy za nieudzielenie informacji w terminie byłoby zbyt dotkliwą karą, tym bardziej, że gmina już poniosła karę za opisaną sytuację płacąc grzywnę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Szczególna regulacja, wynikająca z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902), zwanej dalej w skrócie: "u.d.i.p.", przewiduje, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę w sprawie udostępnienia informacji publicznej następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. W razie niezastosowania się do obowiązku przekazania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę sąd - w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a. - może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów), a postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się z kolei, że grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a spełnia trzy dopełniające się funkcje. Jej główną funkcją niewątpliwie pozostaje dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie na mocy art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązków. Wskazana grzywna służy ponadto zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości, stanowi bowiem istotną dolegliwość, szczególnie w przypadkach, gdy organ notorycznie nie wywiązuje się z obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. Funkcją grzywny jest jednak także ukaranie organu za jego nieprawidłowe działania. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji prawa do sądu. Użyte w art. 55 § p.p.s.a. sfomułowanie: "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny" wskazuje, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne i kwestia ta pozostawiona została ostatecznie uznaniu Sądu. Wymierzając organowi grzywnę Sąd bierze pod uwagę specyfikę i charakter danej sprawy - może uwzględnić m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt I OZ 1259/13, a także postanowienie WSA w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SO/Łd 17/17). Wymierzenie grzywny może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, a może mieć jedynie wpływ na jej wysokość (por. postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OZ 232/13). Reasumując, z treści art. 55 ust 1 p.p.s.a. wynika, że wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od łącznego zaistnienia dwóch warunków, to jest złożenia wniosku o wymierzenie grzywny oraz niewykonania w ogóle lub wykonania po upływie ustawowego terminu obowiązków przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. W kontekście wydanego względem organu postanowienia o wymierzeniu grzywny z dnia 9 stycznia 2024 r. w sprawie o sygn. akt III SO/Gd 18/23 ponownie zasygnalizować należy organowi, że o ile przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość uwzględnienia skargi w całości, to w przepisie tym zawarto zastrzeżenie, iż przepis art. 54 § 2 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że uprawnienia autokontrolne przyznane organowi przez ustawodawcę w art. 54 § 3 p.p.s.a. nie wyłączają obowiązku przekazania skargi i akt sprawy do sądu. Przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest obligatoryjne, niezależne od tego, czy dany podmiot uznaje, że skardze nie należało nadać dalszego biegu z powodu wykonania żądania wniosku. Złożenie skargi stanowi bowiem żądanie strony nadania skardze biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana do uczynienia zadość temu żądaniu. Organ nie jest uprawniony do dokonywania ocen zasadności skargi i żądania jej przekazania. To dopiero sąd administracyjny w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać tych ocen i ustalić, czy skarga, będąca pismem kierowanym do sądu, zostanie poddana merytorycznej ocenie, czy też postępowanie sądowoadministracyjne zostanie umorzone. Zatem żadna okoliczność nie zwalnia organu od obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt II GZ 147/21). Zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych przekazania akt sprawy (art. 21 u.d.i.p.) stanowi obowiązek działania organu administracji publicznej, który wyklucza swobodę w tym zakresie. Przekroczenie terminu przekazania skargi wraz z aktami sprawy ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia art. 55 § 1 p.p.s.a. i określonego tam przedmiotu postępowania o wymierzenie grzywny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I OZ 996/10). W rozpoznawanej sprawie organ nie kwestionuje okoliczności nieprzekazania skargi wraz z aktami oraz odpowiedzią do sądu. Niewątpliwie termin zakreślony w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. upłynął bezskutecznie wraz z końcem dnia 12 grudnia 2023 r. Skarga została przekazana natomiast dopiero na skutek złożenia przez J. M. kolejnego wniosku o ukaranie organu grzywną, i to jak wskazał organ "z ostrożności". Mając na uwadze opisane okoliczności Sąd uznał wniosek skarżącego za uzasadniony i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 200 zł. Określając wysokość grzywny w rozpoznawanej sprawie Sąd miał na względzie głównie, że organ dysponował wiedzą odnośnie spoczywającego na nim obowiązku w zakresie przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi sprawy. Obowiązek ten wynika przede wszystkim z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, ale dodatkowo został on organowi wyraźnie zakomunikowany w uzasadnieniu postanowienia tut. Sądu z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt III SO/Gd 18/23. Pomimo tego organ zaniechał przekazania skargi sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, co zmusiło skarżącego do ponowienia swojego wniosku. Nadmienić trzeba, że nie było kwestionowane, że rozpoznawany wniosek jest już drugim wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny, poprzedni bowiem wniosek w tym przedmiocie został przez tut. Sąd uwzględniony ww. postanowieniem z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt III SO/Gd 18/23, wymierzającym grzywnę. Zatem zasadne jest stwierdzenie, że powyższa grzywna w wysokości 200 zł nie osiągnęła jej dyscyplinującego celu (zob. także postanowienie NSA z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt I OZ 426/15). O niepodwyższeniu wysokości wymierzonej grzywny w stosunku do poprzednio nałożonej przesądziła z kolei okoliczność, że finalnie skarga została Sądowi przekazana, co umożliwi skarżącemu realizację prawa do sądu. W ocenie Sądu, grzywna we wskazanej wysokości pozwala na osiągnięcie celów, dla których środek ten został przewidziany. Zdaniem Sądu, wobec ponownego wymierzenia organowi grzywny, środek ten powinien zagwarantować wyciągnięcie przez organ właściwych wniosków na przyszłość i w konsekwencji zapewnić terminowe realizowanie obowiązków procesowych w zakresie przekazania skargi wraz z aktami sprawy właściwemu sądowi. Wobec nieznajdującej wytłumaczenia postawy organu Sąd nie uwzględnił wniosku o odstąpienie od ukarania grzywną. Organ nie wykonał ciążącego na nim obowiązku przekazania skargi do sądu wraz z aktami sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 200 zł. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz J. M. zwrot kwoty 100 zł, tytułem uiszczonego wpisu sądowego od wniosku. Orzeczenia sądu administracyjnego powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod internetowym adresem: "http://orzeczenia.nsa.gov.pl".