III SO/Gd 6/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Prokuratora Rejonowego w [...] w przedmiocie wymierzenia kary grzywny organowi z powodu nieprzekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami administracyjnymi postanawia wymierzyć Gminie [...] grzywnę w kwocie 1.000 (jeden tysiąc) złotych. Prokurator Rejonowy w [...] wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z wnioskiem o wymierzenie Radzie Gminy [...] grzywny za nieprzekazanie skargi na uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 28 października 2010 r. w sprawie trybu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania wraz z aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W uzasadnieniu wniosku Prokurator wyjaśnił, że po wniesieniu skargi, pismem z dnia 1 października 2019 r., został przez organ gminy poinformowany o uwzględnieniu skargi i uchyleniu przez Radę we własnym zakresie zaskarżonej uchwały. W kolejnym piśmie z dnia 21 stycznia 2020 r. Rada Gminy [...] wyjaśniła, natomiast, że niewysłanie skargi wraz z aktami sprawy do Sądu było spowodowane zastosowaniem instytucji autokontroli i zamiarem realizacji zasady z art. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskodawca wskazał, że Rada Gminy nie dysponuje kompetencją do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, ani stwierdzenia jego niezgodności z prawem. Uchylenia uchwały nie można zatem utożsamiać z uwzględnieniem skargi, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Tym samym uwzględnienie skargi i uchylenie uchwały nie zwalniało organu z obowiązku przekazania skargi Sądowi wraz z kompletnymi aktami sprawy. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy [...] potwierdził, że na skautek wniesionej skargi Rada Gminy dokonała autokontroli uchwały z powodu braku jej publikacji w przewidziany prawem sposób. Organ przyznał też, że w sprawie doszło do uchybienia dyspozycji art. 54 § 2 w zw. z § 3 zd. 2 p.p.s.a. Organ zaznaczył jednak, że w ten sposób doszło do usunięcia przedmiotu sporu, wobec czego postępowanie sądowe podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zdaniem organu, uwzględniając stanowisko orzecznictwa dotyczące stosowania wnioskowanej w sprawie sankcji, zastosowanie grzywny byłoby przejawem restrykcji wobec organu, nie zaś środkiem dyscyplinującym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od daty jej wniesienia. Ten tryb wnoszenia skargi powoduje, że organ jedynie pośredniczy w jej wniesieniu, udzielając odpowiedzi na skargę oraz nadsyłając do sądu akta sprawy. Organ obowiązany jest wykonać czynności nakazane art. 54 § 2 p.p.s.a. również w przypadku gdy skorzysta z instrumentu autokontroli przewidzianego w art. 54 § 3 p.p.s.a., bowiem jedynie sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli tej czynności i ewentualnego umorzenia postępowania sądowego (por. R. Mikosz: Skutki prawne uwzględnienia przez organ administracji publicznej skargi do sądu administracyjnego, ZNSA z 2007 r. Nr 5-6, s. 7). Przepis art. 55 § 1 p.p.s.a., w oparciu o który został złożony wniosek Prokuratora stanowi natomiast regulację prawną mającą na celu dyscyplinowanie organów administracji publicznej do terminowego wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2 tej ustawy oraz zapobiegania przetrzymywaniu przez organy skarg skierowanych do sądu administracyjnego. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Skoro stosownie do komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia z dnia 11 lutego 2020 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2019 r. (M.P. z 2020 r. poz. 174), przeciętne miesięczne wynagrodzenie wyniosło w 2019 r. 4.918,17 zł, to maksymalna wysokość grzywny wynosi 49.181,70 zł. Z akt niniejszej sprawy wynika jednoznacznie, że skarżący wniósł za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ otrzymał skargę i obowiązany był do nadania jej właściwego biegu w terminie 30 dni, a nie zaistniały żadne nadzwyczajne okoliczności uniemożliwiające wykonanie tego obowiązku. Odnosząc się do przedstawionych przez organ wyjaśnień należy stwierdzić, że nie mogły one odnieść zamierzonego skutku w postaci niewymierzenia grzywny. Organ bezspornie nie przesłał skargi do sądu, zaś jego przeświadczenie o tym, że wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego uczyniło rozstrzygnięcie sprawy przez sąd bezprzedmiotowym, w żadnej mierze nie zwalniało go od obowiązku przesłania skargi do sądu. Skarga w każdym przypadku winna zostać przesłana do sądu administracyjnego. Wyłącznie do sądu należy ocena jakie czynności powinny zostać w zaistniałej sytuacji podjęte. Tym samym skoro wskazana powinność nie została spełniona, to okoliczności sprawy uzasadniają uwzględnienie zgłoszonego wniosku. Sąd stoi bowiem na stanowisku, że wymierzenie grzywny w takiej sytuacji pełni nie tylko funkcję represyjną, ale także prewencyjną i służy zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości (por. postanowienie NSA z dnia 27 września 2011 r. sygn. akt II GZ 431/11 oraz postanowienie NSA z dnia 11 maja 2012 r. sygn. akt I OZ 328/12). Wymierzenie organowi grzywny, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz złożenia stosownego wniosku przez stronę. Oba wymienione warunki zostały w sprawie spełnione. Sąd określając wysokość grzywny miał na uwadze treść wniosku, stopień winy organu, fakt, że skarga nadal nie została przekazana do sądu oraz brak istnienia obiektywnych okoliczności usprawiedliwiających ten stan rzeczy. Jednocześnie wyjaśnić również należy przyczyny, dla których adresatem postanowienia Sądu wymierzającego grzywnę za niezastosowanie się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Sąd uczynił Gminę [...]. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12, gmina jest zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, wyposażonym w osobowość prawną. Zgodnie z art. 25 § 1 p.p.s.a., osoba fizyczna i osoba prawna ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa) czyli zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków procesowych w tym postępowaniu. Tym samym zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym posiada gmina jako osoba prawna. Przepis art. 28 § 1 p.p.s.a. stanowi, że osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych, czyli zdolność do wyrażania woli przez podmiot postępowania w zakresie jego praw i obowiązków procesowych (zdolność procesową) mają, w myśl art. 26 § 1 p.p.s.a., osoby fizyczne posiadające pełną zdolność do czynności prawnych, osoby prawne oraz organizacje społeczne i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 25. Zgodnie z art. 31 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 t.j.), wójt (burmistrz, prezydent) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Ponadto ustawa o samorządzie gminnym w bardzo wielu przepisach wprost wskazuje na gminę jako nosiciela zadań i kompetencji. Gmina ma osobowość prawną, posiada mienie i dysponuje majątkiem, jej samodzielność podlega ochronie sądowej, służy jej domniemanie kompetencji do realizowania lokalnych zadań publicznych, przekazane są jej określone zadania własne, ona wreszcie prowadzi gospodarkę finansową. Podmiotem, który realizuje zadania z zakresu administracji publicznej jest zatem gmina, którą reprezentuje wójt bez względu na to, czy określone zadanie z uwagi na przepisy ustrojowe realizuje rada gminy czy wójt. Nie ma zatem potrzeby przyznawania zdolności sądowej odrębnie organowi stanowiącemu i organowi wykonawczemu, a nie osobie prawnej, której są organami. Skoro zatem podmiotem władzy publicznej jest gmina, mająca osobowość prawną, zdolność sądową i dokonująca czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynności w jej imieniu, to właśnie gmina, a nie jej rada powinna być adresatem rozstrzygnięcia sądu w przedmiocie wymierzenia grzywny za niedopełnienie ustawowego obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 ustawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II OZ 1155/13, LEX nr 1406755). Jedynie takie określenie podmiotu, któremu wymierzono grzywnę umożliwia wreszcie jej ewentualną egzekucję. Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, grzywna w wysokości 1.000,00 zł powinna wystarczająco zdyscyplinować Radę Gminy [...] do działania w sposób określony w art. 54 § 2 p.p.s.a., spełniając funkcję zarówno dyscyplinującą jak i prewencyjną. W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. jak w sentencji postanowienia.