I SA/Gl 1049/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Borys Marasek, Sędziowie WSA Piotr Pyszny, Katarzyna Stuła-Marcela (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 1 lipca 2024 r. nr 6300 480000/71/250893/2024 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę. 1. A. S. (dalej: skarżąca) wniosła skargę na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ) z 1 lipca 2024 r. nr 480000/71/250893/2024 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. 2. Stan sprawy. 2.1. Pismem z 11 marca 2024 r. skarżąca złożyła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej do tytułów wykonawczych o nr od TW4480024003143 do TW4480024003144. W treści złożonych zarzutów wskazała na rażące naruszenie prawa. Pismem z 10 kwietnia 2024 r., skarżąca została wezwana do uzupełnienia braków formalnych złożonych zarzutów poprzez określenie istoty i zakresu żądania oraz dowodów uzasadniających żądanie w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Pismem procesowym z dnia 19 kwietnia 2024 r. pełnomocnik skarżącej nie uczynił zadość ww. wezwaniu. 2.2. Postanowieniem z 17 maja 2024 r. organ nie uznał za uzasadnione wniesionych zarzutów. 2.3. Dnia 4 czerwca 2024 r. wpłynął wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie złożonych zarzutów. 2.4. Organ w dniu 1 lipca 2024 r. utrzymał w mocy postanowienie wydane w pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie art. 83 c § 1a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1230 z późn. zm. – u.s.u.s.) dla postanowień, od których przysługuje zażalenie, wydanych przez Zakład jako wierzyciela na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stosuje się odpowiednio przepis art. 83 ust. 4 w/w ustawy z tym, że termin do wniesienia zażalenia wynosi 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dalej podano, że zgodnie z treścią art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 479 z późn. zm. – u.p.e.a.) zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b. Nieistnienie obowiązku jest pierwszą określoną w ustawie podstawą wniesienia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Przesłanką wniesienia zarzutu jest więc sytuacja, w której obowiązek nie istnieje z uwagi na fakt, że w ogóle nie zaistniał. Warto też podkreślić, że okoliczność nieistnienia obowiązku nie musi być następstwem okoliczności, która nastąpiła po wydaniu tytułu wykonawczego, bowiem może zaistnieć wcześniej. Dnia 15 lutego 2024 r. zostały wystawione tytuły wykonawcze o nr od TW1480024003143 do TW1480024003144 obejmujące składki na ubezpieczenie zdrowotne za okres od maja 2023 r. do listopada 2023 r. Podstawą do wystawienia ww. tytułów wykonawczych była deklaracje rozliczeniowa. Tak więc, istnienie obowiązku opłacenia składek wynikało z tego tytułu. Określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z aktu będącego podstawą egzekucji stanowi drugą przyczynę wniesienia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Obowiązującą zasadą jest zgodność tytułu wykonawczego z dokumentem stanowiącym podstawę do jego wystawienia. Jeżeli więc podstawą wystawienia tytułu wykonawczego jest deklaracja rozliczeniowa, to w tytule wykonawczym musi być wskazany podmiot, którego dotyczy deklaracja rozliczeniowa. Nie może być więc różnicy pomiędzy określeniem podmiotu zobowiązanego w deklaracji rozliczeniowej, a nazwaniem zobowiązanego w tytule wykonawczym, ponieważ tytuł ten można wystawić tylko w odniesieniu do osoby wskazanej jako podmiot zobowiązany określony w deklaracji rozliczeniowej. Jak wynika z akt sprawy podstawą do wystawienia tytułów wykonawczych o ww. numerach obejmujących miesiące od maja 2023 r. do listopada 2023 r. były deklaracje rozliczeniowe złożone przez skarżącą. Wskazane należności do zapłaty w deklaracji rozliczeniowej odzwierciedlają kwoty wykazane przez wierzyciela w wystawionych tytułach wykonawczych. Tym samym zarówno obowiązek, jak i podmiot zobowiązany został prawidłowo określony przez wierzyciela w ww. tytułach wykonawczych. Błąd co do zobowiązanego jest kolejną okolicznością uzasadniającą wniesienie zarzutu. Z błędem co do zobowiązanego mamy do czynienia w przypadku, w którym środek egzekucyjny zastosowano wobec podmiotu faktycznie niebędącego zobowiązanym w tym postępowaniu. Może to nastąpić w dwóch przypadkach. Po pierwsze, gdy organ egzekucyjny lub egzekutor podjęli czynności egzekucyjne wobec osoby, którą błędnie uznali za zobowiązanego i której doręczyli tytuł wykonawczy wraz z pouczeniem o prawie wniesienia zarzutów. Po drugie, gdy w tytule wykonawczym wskazano osobę, na której nie ciąży obowiązek. Jak przyjmuje się w literaturze, zarzut błędu co do osoby zobowiązanego dotyczy kontroli formalnej tożsamości osoby, co do której prowadzi się egzekucję. W tytule wykonawczym została prawidłowo wskazana osoba, na której ciążył obowiązek. Stwierdzenie tej sytuacji nastąpiło poprzez porównanie danych skarżącej (m. in. nr NIP i REGON) zawartych w deklaracji rozliczeniowej stanowiących podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagalne, jest kolejną przesłanką wystąpienia zobowiązanego z zarzutem w sprawie egzekucji administracyjnej. Podstawa ta stanowi sankcję dla naruszenia zasady upomnienia, wyrażonej w art. 15 u.p.e.a., której istotą jest indywidualne zagrożenie zobowiązanemu zastosowania środków egzekucyjnych w przypadku, gdy dobrowolnie nie wykona obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej. W aktach egzekucyjnych sprawy są zwrotne potwierdzenia odbioru upomnień egzekucyjnych. Upomnienia egzekucyjne zostały osobiście odebrane przez pełnomocnika skarżącej dnia 19 stycznia 2024 r. Wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części jest okolicznością, której wystąpienie stanowi podstawę wniesienia zarzutu przez zobowiązanego. Przesłanką wniesienia zarzutu jest więc sytuacja, w której obowiązek nie istnieje z powodu jego wykonania. Spełnienie tej przesłanki następuje również w przypadku upływu czasu, z którym przepisy prawa wiążą przedawnienie się obowiązku, albo w przypadku wystąpienia innych okoliczności uregulowanych w przepisach prawa skutkujących wygaśnięciem obowiązku. Zarzut będzie zasadny także w sytuacji umorzenia obowiązku w przewidzianym w odrębnych przepisach prawa trybie.  W przypadku skarżącej nie doszło ani do wygaśnięcia obowiązku w całości, ani w części. Nie odnotowano żadnych wpłat na poczet ww. tytułów wykonawczych, które mogły spowodować wygaśnięcie obowiązku, nawet częściowe. Nie doszło również do umorzenia należności objętych ww. tytułami wykonawczymi. Nadto zgodnie z art. 24 pkt 4 u.s.u.s. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Tytuł wykonawczy o ww. numerach obejmują składki na ubezpieczenie zdrowotne za 2023 r. Bez względu na okoliczności mogące mieć wpływ na zawieszenie lub przerwanie biegu terminu przedawnienia, należności wykazane w ww. tytułach wykonawczych nie uległy przedawnieniu. Ostatnim zarzutem jest brak wymagalności obowiązku w przypadku wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b artykułu 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a. O braku wymagalności obowiązku decydują takie okoliczności, jak odroczenie terminu wykonania obowiązku, czy rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych. Przepis używa także sformułowania "brak wymagalności obowiązku z innego powodu". Usytuowanie tego zapisu w art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a. wskazuje, że podstawą zarzutu mogą być też inne zdarzenia, które powodują, że zobowiązanie nie może być egzekwowane. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest zgodny pogląd, że chodzi tu o zdarzenia tego rodzaju jak odroczenie terminu bądź rozłożenie na raty, należeć będą do tych okoliczności takie zdarzenia, jak wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Nie dopatrzono się innych przyczyn wpływających na brak wymagalności obowiązku. Nie wystąpiły żadne przeszkody formalno-podmiotowe lub przedmiotowe. 3.1. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze wskazano, że czynności egzekucyjne realizowane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych - Dyrektora Oddziału w Z., w zakresie egzekucji administracyjnej, naruszają prawo gdyż podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego winno stanowić zarządzenie prezesa ZUS dotyczące właściwości miejscowej oddziału, który wszczął postępowanie, a które to zarządzenie nigdy oficjalnie nie zostało opublikowane. Zgodnie z art. 7 konstytucji RP organy publiczne mogą działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. W związku z tym, skoro Dyrektor Oddziału ZUS w Z. działa na podstawie zarządzenia, do treści którego nikt spoza ZUS nie ma dostępu, to działanie takie narusza konstytucję i tym samym narusza prawo. Zarządzenia prezesa ZUS dotyczące właściwości miejscowej powinny zostać oficjalnie opublikowane. Jeśli do tego nie doszło, to nie mogą być stosowane. W Polsce obowiązuje zasada jawności prawa. Zajęcie jest niedopuszczalne również z powodu rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu przedmiotowych tytułów wykonawczych. 3.2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. 4. W wyniku przeprowadzonej kontroli zaskarżonego postanowienia stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec braku naruszeń prawa o takim ciężarze gatunkowym nie było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Poddanym kontroli Sądu rozstrzygnięciem Prezes ZUS utrzymał w mocy postanowienie, którym oddalono zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Skarżąca pomimo wezwania nie określiła istoty zarzutów. Wskazała jedynie na rażące naruszenie prawa. 5. Na wstępie dostrzeżenia wymaga, że postępowanie, w którym doszło do wydania zaskarżonego postanowienia, zostało zainicjowane wskutek złożenia przez skarżącą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, a zatem skorzystania z uprawnienia, o którym mowa w art. 33 § 1 u.p.e.a. Przepis ten statuuje bowiem prawo zobowiązanego do wniesienia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Nadto na postanowienie w sprawie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej przysługuje zażalenie (art. 34 § 3 u.p.e.a.). Z kolei art. 83c ust. 1a u.s.u.s., który jest lex specialis w stosunku do art. 34 § 3 u.p.e.a. - stanowi, że do postanowień, od których przysługuje zażalenie, wydanych przez ZUS jako wierzyciela na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. stosuje się odpowiednio, z tym że termin do wniesienia zażalenia wynosi 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Oznacza to, że od takiego postanowienia strona może złożyć do Prezesa ZUS wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyjaśnić należy, że art. 83c ust. 1a u.s.u.s. został dodany przez art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070). Na podstawie tej ustawy znowelizowano m. in. u.p.e.a. Dalej jak wynika z art. 33 § 2 u.p.e.a. podstawą takiego zarzutu może być: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b. Z kolei w myśl art. 33 § 4 u.p.e.a. zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej określa istotę i zakres żądania oraz dowody uzasadniające to żądanie. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że prawo do wniesienia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej (art. 33 § 1 u.p.e.a.) nie umożliwia zgłoszenia zarzutu jakiegokolwiek, lecz jedynie takiego, który został przewidziany przez ustawodawcę w art. 33 § 2 u.p.e.a. O zakresie rozpatrzenia sprawy decyduje zatem treść zgłoszonego zarzutu. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 14 września 2007 r., I OSK 522/07 to właśnie na osobie, do której skierowano tytuł wykonawczy, spoczywa obowiązek wskazania, na której z okoliczności wymienionych w art. 33 u.p.e.a. opiera swój zarzut. Na związanie organu podstawą prawną zarzutów i jego ograniczony zakres kognicji w tej materii wskazuje orzecznictwo sądowe przyjmujące, że jeżeli zobowiązany wskazał jednoznacznie podstawę prawną zarzutu w sprawie postępowania egzekucyjnego w terminie do jego złożenia, to nawet jeżeli organ zauważyłby, że uzasadnienie zarzutu odpowiada innemu przypadkowi, wskazanemu w art. 33 u.p.e.a., nie jest uprawniony do działania z urzędu i zbadania zarzutu pod kątem spełnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 33 tejże ustawy (wyroki NSA z: 8 czerwca 2021 r., III FSK 3542/21; 17 maja 2012 r., II FSK 2267/10; 6 marca 2012 r., II FSK 1441/10). W niniejszej sprawie pomimo wystosowania przez organ do pełnomocnika skarżącej, wezwania do uzupełnienia braków formalnych zarzutów poprzez określenie istoty i zakresu żądania pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania i braku odpowiedzi na to wezwanie, organ wydał merytoryczne postanowienie w przedmiocie zarzutów i nie uznał za uzasadniony żadnego z zarzutów wskazanych w art. 33 u.p.e.a. W ocenie Sądu w zaistniałej sytuacji, organ nie był uprawniony do działania z urzędu i zbadania zarzutu pod kątem spełnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 33 u.p.e.a. Organ winien wydać postanowienie zgodnie z rygorem, jakim nadał w piśmie z dnia 10 kwietnia 2024 r. Uchybienie to jednakże, nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem jak zasadnie uznał organ, w oparciu o posiadaną dokumentację w sprawie, żaden z zarzutów o którym mowa w art. 33 § 2 u.p.e.a. nie był zarzutem zasadnym. 6. Organ słusznie wywiódł, że nieistnienie obowiązku jest pierwszą określoną w ustawie podstawą wniesienia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Przesłanką wniesienia zarzutu jest więc sytuacja, w której obowiązek nie istnieje z uwagi na fakt, że w ogóle nie zaistniał. Dnia 15 lutego 2024 r. zostały wystawione tytuły wykonawcze obejmujące składki na ubezpieczenie zdrowotne za okres od maja 2023 r. do listopada 2023 r. Podstawą do wystawienia ww. tytułu wykonawczego była deklaracja rozliczeniowa. Tak więc, istnienie obowiązku opłacenia składek wynikało z tego tytułu. Wskazana należność do zapłaty w deklaracji rozliczeniowej odzwierciedla kwoty wykazane przez wierzyciela w wystawionych tytułach wykonawczych. Tym samym zarówno obowiązek, jak i podmiot zobowiązany prawidłowo został określony w ww. tytule wykonawczym. Błąd co do zobowiązanego jest kolejną okolicznością uzasadniającą wniesienie zarzutu. Z błędem co do zobowiązanego mamy do czynienia w przypadku, w którym środek egzekucyjny zastosowano wobec podmiotu faktycznie niebędącego zobowiązanym w tym postępowaniu. W tytule wykonawczym wystawionym w nn. sprawie, została prawidłowo wskazana osoba, na której ciążył obowiązek. Stwierdzenie tej sytuacji nastąpiło poprzez porównanie danych skarżącej (m. in. nr NIP i REGON) zawartych w deklaracji rozliczeniowej stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagalne, jest kolejną przesłanką wystąpienia zobowiązanego z zarzutem w sprawie egzekucji administracyjnej. W aktach egzekucyjnych sprawy jest zwrotne potwierdzenie odbioru upomnienia egzekucyjnego. Upomnienia egzekucyjne zostały osobiście odebrane przez pełnomocnika skarżącej dnia 19 stycznia 2024 r. Wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części jest okolicznością, której wystąpienie stanowi podstawę wniesienia zarzutu przez zobowiązanego. Przesłanką wniesienia zarzutu jest więc sytuacja, w której obowiązek nie istnieje z powodu jego wykonania. Spełnienie tej przesłanki następuje również w przypadku upływu czasu, z którym przepisy prawa wiążą przedawnienie się obowiązku, albo w przypadku wystąpienia innych okoliczności uregulowanych w przepisach prawa skutkujących wygaśnięciem obowiązku. Zarzut będzie zasadny także w sytuacji umorzenia obowiązku w przewidzianym w odrębnych przepisach prawa trybie. W przypadku skarżącej nie doszło ani do wygaśnięcia obowiązku w całości, ani w części. Nie odnotowano żadnych wpłat na poczet ww. tytułów wykonawczych, które mogły spowodować wygaśnięcie obowiązku, nawet częściowe. Nie doszło również do umorzenia należności objętych ww. tytułami wykonawczymi. Także należności wykazane w ww. tytułach wykonawczych dotyczące 2023 r. nie uległy przedawnieniu. Ostatnim zarzutem jest brak wymagalności obowiązku w przypadku wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b artykułu 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a. O braku wymagalności obowiązku decydują takie okoliczności, jak odroczenie terminu wykonania obowiązku, czy rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych. Przepis używa także sformułowania "brak wymagalności obowiązku z innego powodu". Usytuowanie tego zapisu w art. 33 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. u.p.e.a. wskazuje, że podstawą zarzutu mogą być też inne zdarzenia, które powodują, że zobowiązanie nie może być egzekwowane. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest zgodny pogląd, że chodzi tu o zdarzenia tego rodzaju jak odroczenie terminu bądź rozłożenie na raty, należeć będą do tych okoliczności takie zdarzenia, jak wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Nie dopatrzono się innych przyczyn wpływających na brak wymagalności obowiązku. Nie wystąpiły żadne przeszkody formalno- podmiotowe lub przedmiotowe. 7. Z powyższych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób opisany w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. – p.p.s.a.) i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.