I SA/Gl 106/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej (spr.), Sędzia NSA Anna Wiciak, Sędzia WSA Teresa Randak, Protokolant Izabela Maj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2008r. sprawy ze skargi K. Z. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza na rzecz adwokata P. G., ustanowionego z urzędu tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną z urzędu w kwocie [...] zł (słownie: [...] złote [...] groszy) oraz zwrot wydatków w kwocie [...] zł (słownie: [...] złotych) Z akt administracyjnych, przedłożonych Sądowi, wynika następujący stan faktyczny: Na podstawie tytułów wykonawczych: [...],[...],[...],[...],[...],[...], [...], [...] Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń wszczął przeciwko zobowiązanej K. Z. postępowanie egzekucyjne celem egzekucji świadczeń pieniężnych z tytułu nieuregulowanych zobowiązań wynikających z ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w ramach którego dokonał zajęcia praw majątkowych stanowiących wierzytelność z rachunku bankowego u dłużnika zajętej wierzytelności, będącego bankiem – A S.A. w K. W odpowiedzi na dokonane czynności organu egzekucyjnego, dłużniczka w dniu 13 sierpnia 2007 r. wniosła do Dyrektora Oddziału ZUS w R. Inspektorat w R. skargę, którą organy administracji uznały za zarzuty przeciwko tytułowi wykonawczemu. W treści skargi, wskazującej przedmiotowo zakres zaskarżenia na tytuły [...] od [...] do [...], zarzuciła bezzasadność i bezprawność ich wydania. Podniosła iż nie istnieje jej zobowiązanie wobec ZUS, zaś niewłaściwe saldo wskazywane przez organ ubezpieczeniowy wynika z błędnego rozliczenia kont płatników. Skarżąca wskazała, że nigdy nie otrzymała żadnej decyzji lub upomnienia wskazującego na zaległości w opłacaniu składek, że ZUS nie dokonał rozliczenia wg ostatnich ważnych deklaracji, a także, że nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Skarżąca podniosła też zarzut przedawnienia dochodzonych roszczeń. Po rozpoznaniu zarzutów, postanowieniem Nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zajął stanowisko jako wierzyciel i odmówił uznania zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne stwierdzając, że - wbrew twierdzeniom K. Z. - wierzyciel wystawił stosowne upomnienia egzekucyjne z tytułu zadłużenia na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego i na Fundusz Pracy za okres od sierpnia 1999 r. do marca 2007 r., które zostały skarżącej doręczone. Ponadto o sposobie rozliczenia dokonywanych wpłat K. Z. była informowana pismami ZUS, a przedawnienie dochodzonych roszczeń – z uwagi na zakreślony ustawowo 10-letni termin – nie nastąpiło. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w C., Oddział w R., Inspektorat w R., na podstawie art. 123 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 18 oraz art. 33 i 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. on postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), odmówił uznania zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne o numerach od [...] do [...], wydanych celem wyegzekwowania należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres: 09/99, 09/06, 11/06-03/07 i na Fundusz Pracy za okres 08/99. W treści uzasadnienia Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego ZUS w C. wskazał na argumenty przedstawione w treści postanowienia Nr [...], a mianowicie: uprzednie wydanie upomnień, niekwestionowanie ich przez zobowiązaną oraz o niezaistnienie przesłanki przedawnienia roszczeń organu ubezpieczeniowego. Wskazał nadto, że ze złożonej dokumentacji zgłoszeniowej wynika, że K. Z. podlegała obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym od dnia 1 lipca 1999 r. W treści pouczenia wskazano, że na postanowienie przysługuje prawo wniesienia zażalenia do Dyrektora Izby Skarbowej w K. w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia za pośrednictwem organu, który je wydał. Na powyższe postanowienia, pełnomocnik K. Z. – J. C., wniósł do Dyrektora Izby Skarbowej w K. zażalenie z dnia 29 września 2007 r., zarzucając bezzasadność postanowienia. Podał, że w dniu 1 października 1999 r. działalność gospodarcza K. Z. (wówczas: C.) została wykreślona z ewidencji działalności gospodarczej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonał po tym wykreśleniu czynności sprawdzających, po których to nie wniósł żadnych zastrzeżeń. Od dnia 1 sierpnia 2006 r. skarżąca podjęła działalność gospodarczą, opłacając w sposób prawidłowy wszelkie zobowiązania wobec ZUS. Pełnomocnik zarzucił, że na skutek pomyłki organu ubezpieczeniowego w rozliczaniu kont płatników doszło jednocześnie do powstania nadpłaty i zadłużenia, której ZUS – wbrew swoim obowiązkom - nie zweryfikował. Do zażalenia dołączone zostały dokumenty w postaci zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z 20 maja 1999 r., decyzji o wykreśleniu wpisu do tej ewidencji z dnia 1 października 1999 r. i zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. z dnia 28 września 2007 r., a także wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Dyrektor Izby Skarbowej w K., jako organ wyższego stopnia w egzekucji administracyjnej, postanowieniem z dnia [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, wobec czego pozostawił je bez merytorycznego rozpatrzenia. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że postanowienie Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego ZUS w przedmiocie odmowy uznania zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne zostało doręczone skarżącej w dniu 28 sierpnia 2007 r., wobec czego 7-mio dniowy termin do wniesienia zażalenia upłynął w dniu 4 września 2007 r. Tymczasem, jak wynika z akt, zobowiązana złożyła środek zaskarżenia z przekroczeniem terminu, bowiem dopiero w dniu 1 października 2007 r. (data nadania przesyłki w urzędzie pocztowym). Organ zauważył, że strona załączyła wprawdzie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, lecz wniosek ten rozpatrzony został przez Dyrektora Izby Skarbowej w K. odmownie na mocy postanowienia nr [...]. W związku ze stwierdzonym uchybieniem terminu do wniesienia zażalenia, zaskarżone postanowienie nie podlegało merytorycznemu rozpatrzeniu. Postanowienie to było zatem następstwem wydanego przez Dyrektora Izby Skarbowej w tym samym dniu postanowienia, odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego ZUS w C. Oddział w R. z dnia [...]. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ odwoławczy stwierdził, powołując się na art. 58 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, że w razie uchybienia terminu należy go na prośbę zainteresowanego przywrócić, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, zaś – zgodnie z art. 58 § 2 K.p.a. – podanie o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, spełniając jednocześnie czynności, dla której termin był określony. Wynika stąd, że dla przywrócenia terminu konieczne jest kumulatywne zaistnienie trzech przesłanek: wniesienie przez zainteresowanego prośby o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przeszkody, która uniemożliwiała terminowe dokonanie czynności, dokonanie jednocześnie czynności oraz uprawdopodobnienie, ich niedochowanie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego. Organ uznał, że przywrócenie terminu w przedmiotowej sprawie jest niemożliwe ze względu na niezaistnienie przesłanki niedokonania czynności w terminie bez winy strony, która – jak przyznaje – z wniesieniem zażalenia spóźniła się, bowiem oczekiwała na zaświadczenie Urzędu Skarbowego w R. z dnia 28 września 2007 r. Dyrektor Izby Skarbowej skonstatował, że nie ma przepisu prawa, który wymagałby dołączenia do zażalenia dodatkowych dokumentów, zatem strona winna była złożyć w terminie środek zaskarżenia, a następnie ewentualnie uzupełnić go o uzyskane później dodatkowe dokumenty. Powyższe postanowienie (o odmowie przywrócenia terminu) zaskarżone zostało skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której zarzucono niewłaściwe zastosowanie przez Dyrektora izby Skarbowej normy art. 57 § 1 i 4 K.p.a. Strona podniosła, że skarga wymagała – w myśl art. 180 Ordynacji podatkowej – dostarczenia zaświadczeń, na wydanie których oczekiwała. Powołała się też na art. 181 Ordynacji podatkowej, wskazujący dowody, które strona ma przedstawić organowi. Do skargi strona dołączyła kopię swego pisma z dnia 31 sierpnia 2007 r., skierowanego do ZUS w R. Inspektorat w R., a zawierającego prośbę o przedłużenie terminu złożenia zażalenia do czasu otrzymania dokumentów z Urzędu Skarbowego i Urzędu Miejskiego oraz kopię odpowiedzi na to pismo, udzielonej przez adresata. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w K. powtórzył w zasadzie stanowisko zaprezentowane w swym postanowieniu, dodając jedynie, że zarzut skarżącej, iż wniosek o przywrócenie terminu winien rozpatrzyć organ egzekucyjny, tj. w tym wypadku Dyrektor ZUS, jest bezpodstawny ze względu na regulację art. 59 § 2 K.p.a. przewidującą, że o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia organ właściwy do ich rozpatrzenia. Organ nadmienił także, że w postępowaniu egzekucyjnym nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, w tym – wskazanych przez stronę skarżącą art. 180 i 181. Ustanowiony w sprawie dla skarżącej pełnomocnik z urzędu w swym piśmie procesowym z dnia 3 września 2008 r. dodał do wywodów skargi, że nie jest słuszne stanowisko organu o nieuprawdopodobnieniu przesłanki braku winy w uchybieniu terminu, bowiem skarżąc nie była reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, w związku z czym nie była świadoma, iż może złożyć zażalenie bez dokumentów istotnych dla sprawy, a następnie uzupełnić je przez ich dołączenie już po terminie do złożenia zażalenia. W przekonaniu strony – co przesądza o braku jej winy – złożenie zażalenia bez wspomnianych zaświadczeń, spowodowałoby jego oddalenie. Skarżąca, podejmując czynności w celu uzyskania zaświadczeń, przekonana była o konieczności ich złożenia wraz ze środkiem zaskarżenia. Kierowała się w tym względzie treścią uzasadnienia postanowienia z dnia [...], w którym wskazano na konieczność przedstawienia określonych dokumentów. Z uwagi na ich nieuzyskanie w terminie do wniesienia zażalenia, wystąpiła do organu z wnioskiem o przedłużenie terminu do zaskarżenia postanowienia. W tej sytuacji uprawdopodobniła ona, iż uchybienie terminowi nastąpiło bez jej winy, co uzasadniało wniosek o jego przywrócenie. Pełnomocnik wniósł zatem o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego z urzędu, które nie zostały opłacone w całości oraz zwrot poniesionych wydatków. Na rozprawie pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowiska i wnioski. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga wniesiona przez skarżącą jest uzasadniona i zasługuje na uwzględnienie. Sąd wziął pod uwagę w pierwszej kolejności treść art. 128 Kodeksu postępowania administracyjnego, stosowany również do zażaleń w drodze odesłania zawartego w art. 144 K.p.a. i do postępowania egzekucyjnego, na mocy art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stanowi on, że odwołanie [a także i zażalenie] "nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji (...)". Wskazane środki zaskarżenia są zatem pismami odformalizowanymi, nie wymagającymi zawarcia w ich treści określonych ustawowo szczegółowych elementów, po to aby mogły być przez organy administracji publicznej rozpoznane. Zwrócić należy uwagę – co jest bezsporne - że postanowienie Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego ZUS w przedmiocie odmowy uznania zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne z dnia [...] zostało doręczone skarżącej w dniu 28 sierpnia 2007 r., wobec czego 7-mio dniowy termin do wniesienia zażalenia upłynął w dniu 4 września 2007 r. Skarżąca wprawdzie w tym terminie pisma zatytułowanego zażaleniem nie wniosła, złożyła jednakże – w terminie otwartym dla jego wniesienia pismo z dnia 31 sierpnia 2007 r. – zawierające wniosek o wydłużenie terminu do uczynienia tego. Wskazała w tym piśmie numer skarżonego postanowienia oraz wskazał, że jej zamiarem jest wniesienie zażalenia i w tym celu gromadzi niezbędne dokumenty. W odpowiedzi na tak sformułowane pismo otrzymała informację organu, iż terminy do wystąpienia ze środkiem odwoławczym są określone ustawowo i nie mogą być poprzez czynności organów modyfikowane, jednakże stronie zawsze służy środek w postaci wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. W ocenie Sądu kwestia ustalania winy, jako przesłanki przywrócenia terminu, ma zatem w niniejszej sprawie znaczenie uboczne. O wiele istotniejsze jest natomiast zakwalifikowanie wspomnianego pisma skarżącej z dnia 31 sierpnia 2007 r. Jak już wspomniano wyżej, ze względu na zniesienie formalnych wymogów tak dla odwołania, jak i zażalenia, pismo to winno być przez organy egzekucyjne zakwalifikowane właśnie jako zażalenie. Z jego treści wynikało bowiem bezspornie, iż strona ze skarżonego postanowienia zadowolona nie jest, co w tych okolicznościach jest jedyną i wystarczającą przesłanką dla uznania pisma za zażalenie. Jeśliby natomiast – w ocenie organu - powstały w tym zakresie jakiekolwiek wątpliwości, winien on, w myśl nakazu zawartego w art. 64 § 2 K.p.a., wezwać stronę do usunięcia braków, zakreślając jej na to 7-mio dniowy termin. Podkreślenia, zdaniem Sądu, wymaga okoliczność, iż fakt wniesienia pisma datowanego na 31 sierpnia 2007 r. został ukryty; jego odpis nie znajduje się bowiem w przekazanych do WSA aktach sprawy, zaś o fakcie jego złożenia Sąd powziął informację z pism skarżącej. Abstrahując jednakże od oceny takiego postępowania, zdaniem tut. Sądu zaistniały przesłanki do uznania wspominanego pisma za zażalenie, a to z powodu wyrażenia w nim przez stronę, w sposób jednoznaczny i niewątpliwy, niezadowolenia z doręczonego jej postanowienia i zamiaru jego zaskarżenia. W myśl przepisów proceduralnych, winno ono było uruchomić procedurę instancyjnej kontroli. Stronę zaś należało poinformować o możliwości przedłożenia dokumentów w terminie późniejszym, już w toku postępowania zażaleniowego. Zdaniem Sądu, zwrócenia uwagi wymaga jeszcze jedna okoliczność; mianowicie w odpowiedzi na wniosek o wydłużenie terminu do złożenia zażalenia, K. Z. uzyskała pouczenie, iż domagać się będzie mogła – na wypadek jego uchybienia – przywrócenia terminu do wystąpienia ze środkiem zaskarżenia, co też – zgodnie z pouczeniem – uczyniła, po to jedynie aby uzyskać postanowienie odmowne. Zdaniem Sądu takie postępowania organu sprzeczne było z zasadami postępowania administracyjnego, zawartymi w art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nakładają one na organ obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa (tymczasem pouczenie o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu po to jedynie, aby wniosek ten oddalić, zdaje się z zasadą tą nie współgrać) oraz obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Na marginesie warto także wskazać, że przekonanie strony skarżącej o konieczności dołączenia do zażalenia odpowiednich dokumentów ocenić trzeba jako w pełni uzasadnione, wobec treści końcowej części uzasadnienia postanowienia o nieuznaniu zarzutów na postępowanie egzekucyjne. Tym bardziej więc można było oczekiwać od organów administracji, że poinformuje stronę o możliwości ich późniejszego dołączenia do zażalenia. Okoliczność ta uzasadniać mogła także brak winy w uchybieniu terminowi, gdyby nawet do niego rzeczywiście doszło. W oparciu o powyższe ustalenia Sąd uznał zaskarżone postanowienie za sprzeczne z art. 58 K.p.a., gdyż wydane zostało ono w sytuacji, gdy nie doszło do uchybienia terminowi do wniesienia zażalenia, orzekł zatem o jego uchyleniu na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z tego samego powodu Sąd – niezależnie od uchylenia zaskarżonego skargą postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] Nr [...] – w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 135 powyższej ustawy - uchylił również postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...], stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Art. 135 P.p.s.a. upoważnia sąd administracyjny do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu, uchylenie wskazanego postanowienia, było celowe i konieczne, skoro zażalenie strony zostało wniesione w terminie. Eliminując z obrotu prawnego oba postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w K., Sąd umożliwił przystąpienie przez ten organ do niezwłocznego (po uprawomocnieniu się wyroku) rozpoznania zażalenia skarżącej na postanowienie o nieuwzględnieniu zarzutów na postępowanie egzekucyjne. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 P.p.s.a. oraz na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.