I SA/Gl 1078/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędzia WSA Teresa Randak (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Wolf-Mendecka, Protokolant Izabela Maj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta G. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r. z późn. zm. ), w dalszej części uzasadnienia określanej skrótem "Kpa" – po rozpatrzeniu zażalenia wierzyciela Prezydenta Miasta G. w sprawie zwrotu tytułów wykonawczych nr [...] dotyczących zobowiązanego A S.A. z siedzibą w G. przy ul. [...] – umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ nadzoru wskazał, iż Prezydent Miasta G. skierował do Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w B tytuły wykonawcze o numerach od [...] do [...] obejmujące należności A z tytułu podatku od środków transportu, celem ich realizacji. Pismem z dnia 14 października 2005 r. nr [...] organ egzekucyjny zwrócił w/w tytuły wykonawcze, wskazując że A nie prowadzi działalności gospodarczej na terenie działania Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w B. Nie zgadzając się z treścią w/w pisma wierzyciel wniósł do Dyrektora Izby Skarbowej "zażalenie" domagając się ponownego podjęcia postępowania egzekucyjnego. Prezydent Miasta G. zarzucił organowi egzekucyjnemu naruszenie art. 124 Kpa tj. brak pouczenia w wydanym rozstrzygnięciu o przysługującym prawie złożenia zażalenia. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, Dyrektor Izby Skarbowej podniósł, iż zgodnie z treścią art. 141 Kpa, zażalenia przysługują od postanowień wydanych w toku postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego nie wydał postanowienia, gdyż tytuły wykonawcze zostały zwrócone wierzycielowi pismem, a zatem stronie nie przysługiwało prawo jego zaskarżenia w formie postanowienia. Z tych też względów organ nadzoru umorzył postępowanie odwoławcze uznając, iż jest ono bezprzedmiotowe. Na postanowienie organu nadzoru Prezydent Miasta G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając Dyrektorowi Izby Skarbowej naruszenie: 1) art. 124 § 1 i 2 Kpa w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1967 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. Nr 110, poz. 968 z 2002 r. z późn. zm. ) – w dalszej części uzasadnienia określanej skrótem "upea" – poprzez uznanie, że pismo Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w B. z dnia 14 października 2005 r. nr [...] nie stanowiło postanowienia oraz nie odniesienie do zarzutów odwołania dotyczących charakteru prawnego w/w pisma, 2) art. 7 Kpa w związku z art. 18 upea poprzez przyjęcie jako własnych twierdzeń skarżącego w przedmiocie charakteru w/w pisma bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, 3) art. 63 § 2 Kpa w zw. z art. 18 upea poprzez niewłaściwą kwalifikację pisma skarżącego z dnia 25 października 2005 r. Uzasadniając skargę, Prezydent Miasta G. w pierwszej kolejności powołał się na treść art. 124 kpa wskazując, iż zgodnie z jego brzmieniem postanowienie powinno zawierać elementy wynikające z w/w przepisu, a następnie odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego zacytował pięć tez wyroków tego Sądu, z których można wywieść ogólne sformułowanie, iż brak formalnego nazwania rozstrzygnięcia podejmowanego bądź też niewłaściwe nazwanie przez organy administracji publicznej nie pozbawia tego rozstrzygnięcia charakteru wynikającego z przepisów prawa. W ocenie Prezydenta Miasta G. sporne pismo Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w B. posiadało minimum elementów określonych w treści art. 124 Kpa, a to przesądza o tym, że pod względem formalnym winno być wydane w formie postanowienia. Jak podniósł Prezydent Miasta G., z treści pisma Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w B. wynika, iż egzekucja prowadzona na podstawie wyszczególnionych w piśmie tytułów wykonawczych została umorzona z powodu jej bezskuteczności ( art. 59 § 2 upea ) konsekwencją czego był zwrot tytułów wykonawczych. Zdaniem wierzyciela nieprecyzyjne sformułowanie rozstrzygnięcia nie może decydować o braku jego przedmiotu, a tym samym o nieistnieniu postanowienia w rozumieniu przepisów Kpa. Wskazując na naruszenie art. 7 Kpa w związku z art. 18 upea, Prezydent Miasta G. zarzucił organowi nadzoru nie dokonanie własnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, a w konsekwencji naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez przyjęcie, iż powołane pismo nie stanowi postanowienia, opierając się jak to nazwał skarżący "bezkrytycznie (...) na twierdzeniach skarżącego". Zarzut naruszenia art. 124 § 2 Kpa skarżący oparł o braki formalne w/w pisma, podnosząc, iż pismo to nie zawierało ani faktycznego, ani też prawnego uzasadnienia w odniesieniu do twierdzenia zawartego w uzasadnieniu postanowienia organu nadzoru o nieistnieniu przedmiotu zaskarżenia. Z jak to wskazał Prezydent Miasta G., "daleko posuniętej ostrożności procesowej" należałoby także podnieść naruszenia przez Dyrektora Izby Skarbowej art. 63 § 2 Kpa, posiłkując się w tym zakresie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1989 r. sygn. akt SA/Wr 879/87, a dotyczącym odformalizowania postępowania administracyjnego, poprzez wskazanie strony, jej adresu i treści żądania. Wskazał przy tym, że gdyby rzeczywiście pismo Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w B. z dnia 14 października 2005 r. nr [...] nie posiadało przymiotu postanowienia podanie skarżącego z dnia 25 października 2005 r. nazwane zażaleniem powinno zostać uznane zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet jako jeden z przysługujących mu środków zaskarżenia czynności egzekucyjnych tj. skargę na czynności egzekucyjne. Zdaniem autora skargi, w sytuacji gdy organ powziął wątpliwość co do treści spornego pisma winien zwrócić się do skarżącego o wyjaśnienie zakresu żądania. Dla poparcia zaprezentowanego stanowiska skarżący zacytował tezy dwóch wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90 oraz z dnia 14 listopada 2001 r. sygn. akt V SA 552/01. Skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Dyrektorowi Izby Skarbowej w K., 2) zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Dyrektor Izby Skarbowej, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu objętego skargą postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem legalności, a więc zgodności działań administracji z obowiązującym prawem. W sytuacji, gdy sąd administracyjny stwierdzi, iż wydana decyzja/postanowienie narusza prawo, to zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) uchyla decyzję/postanowienie w części lub całości. Uchylenie decyzji/postanowienia następuje w przypadku gdy, doszło do naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga uzasadniona nie jest, albowiem wbrew jej twierdzeniom, zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Na wstępie należy zauważyć, że przedmiot sporu w niniejszej sprawie dotyczy zasadności umorzenia odwoławczego postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny oraz organ nadzoru przyjęły, iż w sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek określonych w treści art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z czym nie zgadzała się skarżąca Gmina G. W tym zakresie skarżąca odwołała się do regulacji zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, podnosząc, iż miały one zastosowanie w niniejszej sprawie na mocy art. 18 upea zgodnie z którym, w zakresie nieuregulowanym przepisami tej ustawy stosuje się odpowiednio przepisy wskazanego Kodeksu. Przy tak sformułowanym zarzutach, w pierwszej kolejności należy zatem dokonać analizy art. 18 upea, by w dalszej kolejności rozstrzygnąć, czy w rozpoznawanej sprawie miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wskazane przez skarżącą. Jak wynika z treści art. 18 upea "Jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego". Odesłanie do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym zostało uzależnione przede wszystkim od generalnej reguły tj. braku uregulowania danej kwestii w sposób odmienny w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Rozumując a cotrario, jeżeli przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji regulują określoną kwestię, nie mają zastosowania w takiej sytuacji przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie spór obejmuje zwrot tytułów wykonawczych wystawionych przez wierzyciela tj. Prezydenta Miasta G. wobec zobowiązanej A z siedzibą w G. przy ul. [...]. Sprawa zwrotu tytułów wykonawczych została uregulowana w treści art. 29 upea, zgodnie z którym "Organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Na postanowienie organu egzekucyjnego o zwrocie tytułu wykonawczego przysługuje wierzycielowi, niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, zażalenie". Z treści zacytowanego przepisu wynika, że zwrot tytułów wykonawczych w formie postanowienia, na które wierzycielowi nie będącym organem egzekucyjnym przysługuje zażalenie – następuje w sytuacji, gdy: - po pierwsze, obowiązek którego dotyczy tytuł nie podlega egzekucji, - po drugie, tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w treści art. 27 § 1 i 2 upea. Zasadnie zatem Dyrektor Izby Skarbowej wskazał – umarzając postępowanie odwoławcze – że żadna z tych sytuacji nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie. Zwrot nastąpił bowiem z tego tytułu, iż wbrew twierdzeniom wierzyciela, zobowiązany nie prowadził działalności gospodarczej ( nie posiadał majątku ) na terenie działania organu egzekucyjnego, do którego przekazano prowadzenie egzekucji tj. Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w B.. Okoliczność ta wynika z protokołu o stanie majątkowym zobowiązanego z dnia 3 marca 2005 r. ( karta nr 10 akt egzekucyjnych ) oraz z pisma z dnia 14 października 2005 r. ( karta nr 9 akt egzekucyjnych ) skierowanego do wierzyciela, której to okoliczności wierzyciel nie kwestionuje. Na marginesie należy podnieść, iż egzekucję z rachunku bankowego, której domagał się wierzyciel, prowadzi organ właściwy według – w badanej sprawie – miejsca położenia siedziby zobowiązanego, a nie jak wydaje się sugerować wierzyciel, według miejsca położenia siedziby banku. Dodatkowo wskazać należy, iż organ egzekucyjny wydał postanowienie o zwrocie spornych tytułów wykonawczych w dniu [...] nr [...], z powołaniem art. 29 upea, na które zażalenie złożył wierzyciel. Zażalenie to zostało uwzględnione przez organ egzekucyjny i uchylone w całości postanowieniem z dnia [...] nr [...] ( karta nr 6 akt egzekucyjnych ). Skoro w sprawie nie zachodziły przesłanki wynikające z art. 29 § 2 upea, a więc organ nie mógł wydać postanowienia o zwrocie tytułów wykonawczych, gdyż zarówno obowiązek wynikający z tych tytułów nadawał się do egzekucji, jak i tytuły wykonawcze zgodne były z treścią art. 27 § 1 i 2 upea, to jedyną możliwością ich fizycznego zwrotu było przekazanie tychże tytułów – bez władczego rozstrzygnięcia – za pomocą pisma. Wierzyciel w badanej sprawie – zdaniem Sądu – wykazał się "niebywałą" niekonsekwencją, z jednej strony żaląc się na postanowienie wydane w trybie art. 29 upea o zwrocie tytułów wykonawczych, a po uwzględnienia zażalenie i zwrocie tychże tytułów za pośrednictwem pisma, wyrażając pogląd, iż zwrot tytułów winien nastąpić właśnie w formie postanowienia, na które przysługiwało by mu zażalenie. Takie działania wierzyciela de facto przyczyniły się – w badanej sprawie – do znacznego opóźnienia w wszczęciu postępowania egzekucyjnego wobec zobowiązanej Spółki. Należy także podnieść, iż organ egzekucyjny – w sytuacji gdy uznał się za niewłaściwy winien przekazać tytuły wykonawcze organowi właściwego, a nie zwracać tytuły wykonawcze wierzycielowi – jednakże zwrot ten ( bez wydania postanowienia w trybie art. 29 upea ) – nie pozbawiał wierzyciela prawa do skierowania tychże tytułów wykonawczych do egzekucji przez właściwy organ egzekucyjny. Z akt sprawy przekazanych Sądowi wynika jednakże, że postanowieniem z dnia [...] nr [...] Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w B. przekazał sporne tytuły wykonawcze – jako właściwemu w sprawie – Naczelnikowi Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. Przekazanie to nastąpiło po wydaniu postanowienia przez Dyrektora Izby Skarbowej o umorzeniu postępowania odwoławczego, jednakże przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Na rozprawie żaden z profesjonalnych pełnomocników nie potrafił wskazać, na jakim etapie postępowanie to znajduje się w obecnym czasie, jednakże Sąd z urzędu stwierdził, że postanowienie w sprawie przekazania tytułów wykonawczych Naczelnikowi Pierwszego Urzędu Skarbowego w G.nie zostało zakwestionowane przez wierzyciela ( pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. z dnia 25 stycznia 206 r. nr [...] – karta numer 15 akt egzekucyjnych ). Reasumując powyższe wywody godnym jest, zauważenie, że egzekucja administracyjna wobec zobowiązanej się toczy, że organ egzekucyjny uwzględnił zażalenie wierzyciela – skarżącej Gminy – na postanowienie w sprawie zwrotów spornych tytułów w trybie art. 29 upea, i w konsekwencji zwrócił te tytuły pismem, a następnie wydał postanowienie o przekazania tychże tytułów organowi właściwemu. Wracając jednak do pytania postawionego na wstępie uzasadnienia, skład orzekający w niniejszej sprawie, wyraża pogląd, iż wbrew twierdzeniom skargi, w sprawie zwrotu tytułów wykonawczych nie miały zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż instytucja ta została uregulowana w treści art. 29 § 2 upea, a to przesądza o tym, że przepisy tejże ustawy "stanowią inaczej" co do zwrotu pism i żądań wnoszonych do organu egzekucyjnego, a skoro tak, to wyłączone jest odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji, za pozbawione zasadności uznał Sąd zarzuty dotyczące naruszenia art. 124 § 1 i 2 w związku z art. 18 Kpa oraz art. 7 i art. 63 § 2 Kpa. Biorąc zatem pod uwagę ustalony w sprawie stan faktyczny oraz uregulowania prawne, orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).