I SA/Gl 1080/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej (spr.), Sędziowie WSA Paweł Kornacki, Dorota Kozłowska, Protokolant Dominika Zabielska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę. 1.Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej w skrócie: "organ odwoławczy", "Kolegium"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "K.p.a.") i art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856), decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu do budżetu miasta przekazanej na rzecz R.K. (dalej jako "skarżący") prowadzącego Prywatne Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w J. (dalej także w skrócie: "Liceum") kwoty [...] zł, stanowiącej część dotacji jako wykorzystanej w 2015 r. niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami, liczonymi od dnia przekazania kolejnych transz dotacji. 2. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. 2.1. Decyzją z dnia [...] organ pierwszej instancji określił przypadającą do zwrotu do budżetu miasta J. kwotę [...] zł, stanowiącą część dotacji przekazanej z budżetu miasta na rzecz Liceum – jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, wraz z odsetkami, liczonymi od dnia przekazania kolejnych transz dotacji. Jako podstawę prawną powołał art. 104 k.p.a., art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.) oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania w tej sprawie, należało uznać za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem kwotę dotacji wydatkowaną na wydatki, które nie zostały sfinansowane na realizację zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Organ I instancji zakwestionował: a) wypłatę wynagrodzenia dla R.K. jako osoby zatrudnionej na stanowisku dyrektora administracyjnego oraz b) wydatki na usługi informatyczne i domenę. 2.2. W odwołaniu od tej decyzji, skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego, w tym nierzetelnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność wydatkowania dotacji na Liceum i działanie na szkodę osoby go prowadzącej oraz słuchaczy pobierających kształcenie w szkole, a także naruszenie art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez uznanie, ze wydatkowanie środków pochodzących z dotacji oświatowej w 2015 r. na kwotę [...] zł nastąpiło niezgodnie z przeznaczeniem. Wniósł o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podniósł, że w świetle art. 90 ust. 3d w zw. z art. 5 ust. 7 u.s.o. z dotacji mogą być sfinansowane wydatki związane z realizacją zadań organu prowadzącego, w szczególności w celu zapewnienia obsługi administracyjnej i organizacyjnej szkoły lub placówki. Podkreślił, że nowelizacja u.s.o. dokonana ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmiany ustawy o systemie oświaty o niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 357) wyraźnie potwierdziła możliwość wydatkowania środków na ten cel. Wszystkie wydatki wykazane przez osobę prowadzącą szkołę na cele wskazane w art. 5 ust. 7 u.s.o. należy zatem uznać wprost za związane z realizacją zadań organu prowadzącego, a tym samym ich kwestionowanie przez organy dotujące jest nieuzasadnione. Wskazał, że w Liceum funkcję i zadania dyrektora ds. administracyjnych pełnił sam skarżący, będący organem prowadzącym szkołę, zaś powierzenie zadań dyrektora administracyjnego było zgodne ze strukturą szkoły. Tym samym mógł pobierać wynagrodzenie z tytułu wykonywanych zadań, które były szczegółowo określone i wyspecyfikowane. Zarzucił, że brak wszechstronnego rozważenia wszystkich aspektów sprawy, w szczególności dotyczących podmiotowo-celowego charakteru dotacji spowodowało naruszenie art. 90 ust. 3c u.s.o. poprzez jego niewłaściwą wykładnię. Organ kontrolujący nie wziął bowiem pod uwagę specyfiki działania Liceum, kwestionując wydatki, które są wprost związane z zapewnieniem realizacji zadań statutowych. W ocenie skarżącego z uwagi na treść art. 90 ust. 3d u.s.o. wydatki na inwestycje oraz wydatki majątkowe przekraczające kwotę 3.500 zł, za wyjątkiem wskazanych w tym przepisie nie mogą być finansowane z dotacji. Tymczasem wydatki na wynagrodzenie dyrektora administracyjnego szkoły nie stanowią zysku, albowiem służą nie zwiększaniu lub zabezpieczaniu źródła zysków organu prowadzącego szkołę, a są ściśle związane z bieżącą działalnością Liceum wobec faktu, że mają na celu jedynie zapewnienie należytych warunków tego procesu. 2.3. Rozpoznając odwołanie, Kolegium wskazało, że w wyniku przeprowadzonego postępowania w tej sprawie, prawidłowo uznano za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem kwotę dotacji, stanowiącą wydatki, które nie zostały sfinansowane na realizację zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Organ odwoławczy, w ślad za organem I instancji, zakwestionował: a) wypłatę wynagrodzenia dla R.K. jako osoby zatrudnionej na stanowisku dyrektora administracyjnego oraz b) wydatki na usługi informatyczne i domenę. Powołując się na art. 90 ust. 3d pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm., dalej jako "u.s.o.") Kolegium uznało, iż przepis ten nie przewiduje możliwości pobierania wynagrodzenia przez właściciela szkoły, albowiem wymienione w nim wydatki mogą być uwzględnione jedynie jako poszczególne nakłady poniesione na cele wskazane w tym przepisie. Dotacja jest bowiem przeznaczana na pokrycie wydatków związanych bezpośrednio z działalnością szkoły, jako placówki oświatowej. Powołując się na stanowisko skarżącego dotyczące powołania w Liceum dwóch stanowisk dyrektora: pedagogicznego oraz administracyjnego (zarządzającego) organ I instancji wskazał, że to dyrektor pedagogiczny jest bezpośrednio odpowiedzialny za działalność oświatową szkoły i to jego wynagrodzenie powinno być rozliczane z dotacji z uwagi na charakter pracy (realizacja zakresu kształcenia, wychowania i opieki w Liceum), nie zaś wynagrodzenie dyrektora administracyjnego. Ponadto organ I instancji, po zbadaniu treści stron internetowych, stwierdził, że dotyczyły one innych podmiotów, bądź też strony te nie działały prawidłowo (strona nie otwierała się), a zatem nie można było uznać wydatków poniesionych na nie za wydatkowane zgodnie z przeznaczeniem. 3. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz strony skarżącej. Skarżący zarzucił błędną i nierzetelną wykładnię art. 90 ust. 3d w zw. z art. 7 u.s.o. w zakresie w jakim uniemożliwia realizację zadań statutowych szkole niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej, w tym zadań określonych w art. 5 ust. 7 u.s.o. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu, dotycząca zasadności powołania dyrektora administracyjnego, jego zadań oraz specyfiki funkcjonowania Liceum. Podkreślił przy tym, że w Liceum dyrektor administracyjny wykonuje zadania na rzecz uczniów i słuchaczy szkoły, nie wykonując jednocześnie zadań jakie spoczywają na organie prowadzącym szkołę. Dokonując analizy pojęć "kształcenia", "wychowania", "opieki", "profilaktyki społecznej" oraz "bieżących wydatków" skarżący stwierdził, że organu dokonały zawężającej interpretacji. Podkreślił przy tym, że pominięto w niniejszej sprawie dowód z dokładnej analizy przepisów statutu Liceum, regulaminu organizacyjnego szkoły i zakresu zadań wykonywanych faktycznie przez dyrektora administracyjnego. Podkreślił przy tym, że uznanie wydatku za poniesiony niezgodnie z przeznaczeniem winno wymagać szczegółowego uzasadnienia, tymczasem w zaskarżonej decyzji uzasadnienie dotyczące zakwestionowania wydatków na wynagrodzenie dyrektora administracyjnego Liceum sprowadza się do stwierdzenia, że wykonuje on zadania organu prowadzącego tę szkołę. Ostatecznie stwierdził, że dla prawidłowej oceny stanu faktycznego koniecznym było rozdzielenie kosztów związanych z kształceniem, wychowaniem, opieką oraz profilaktyką społeczną od tych, które takiego związku z prowadzeniem Liceum nie wykazują, a które finansowane są z innego źródła (np. wynagrodzenie pracowników organu prowadzącego, którzy nie biorą udziału w obsłudze procesu kształcenia. Takiej jednak analizy uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w ocenie skarżącego, nie zawiera. Brak rozważenia zatem całości materiału dowodowego spowodował naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. 4. Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: 5. Skarga nie może być uwzględniona, gdyż zaskarżona nią decyzja nie narusza prawa materialnego ani procesowego, co miałoby, zdaniem strony skarżącej, uzasadniać jej uchylenie. 6.1. Ustalenia faktyczne sprawy są niesporne i wynikają z dokumentów obrazujących wydatkowanie dotacji oświatowej przez skarżącego. W oparciu o nie organy poprawnie ustaliły, że skarżący, będący podmiotem prowadzącym szkołę, pobierał z kwoty dotacji wynagrodzenie dla siebie jako dyrektora do spraw administracyjnych tej placówki. Wynagrodzenie to wynosiło początkowo [...] zł miesięcznie, a następnie – [...] zł. W tym samym okresie inna osoba była zatrudniona na stanowisku dyrektora szkoły (do spraw pedagogicznych, jak to określił skarżący), przy czym nie otrzymywała ona z tego tytułu wynagrodzenia, lecz jedynie wynagrodzenie z tytułu nauczania przedmiotu. 6.2. Przedmiotem sporu jest kwestia czy powyższe wynagrodzenie osoby fizycznej, będącej podmiotem prowadzącym szkołę, może być pokryte z dotacji oświatowej, a zatem – czy organy samorządowe w niniejszej sprawie prawidłowo intepretowały i zastosowały art. 90 ust.3d u.s.o. Przepis ten, w brzmieniu mającym zastosowanie do roku budżetowego 2015, przewidywał, że: "3d. Dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: 1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na: a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 - z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego; 2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących: a) książki i inne zbiory biblioteczne, b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach, c) sprzęt sportowy i rekreacyjny, d) meble, e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania". Dla oceny prawidłowości pokrycia wydatków z dotacji oświatowej, w oparciu o powołany wyżej przepis, trzeba zwrócić uwagę przede wszystkim na jasno określony w tym przepisie cel dotacji jakim jest kształcenie, wychowanie, opieka i profilaktyka społeczna. Temu więc celowi mają bezpośrednio służyć środki publiczne w postaci dotacji i to na zasadzie wyłączności. Nowelizując poprzednie brzmienie powołanego wyżej przepisu, ustawodawca dokonał jego uszczegółowienia, nie zmieniając jednak powyższej zasady. Uszczegółowienie to polegało na ustaleniu w ust. 1 art. 90 3d, że do bieżących wydatków mogą należeć m. in.: a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę i b) wydatki związane z realizacją zadań organu prowadzącego szkołę, o których mowa w art. 5 ust. 7 u.s.o. Możliwość pokrycia z dotacji wynagrodzenia dla osoby fizycznej prowadzącej szkołę ustawodawca obwarował jednakże warunkiem, a mianowicie, że pełni ona jednocześnie funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego. Powyższa regulacja prawna nie pozwala na uznanie, że odnosi się ona do zadań dyrektora "do sprawa administracyjnych". Trzeba bowiem wskazać, że stosownie do art. 36 ust. 1 u.s.o. "szkołą lub placówką kieruje nauczyciel mianowany lub dyplomowany, któremu powierzono stanowisko dyrektora". Skarżący takich kwalifikacji nie posiadał. Nie skorzystał też z wyjątku, jaki przewiduje ust. 2 art. 38 stanowiąc, że "szkołą lub placówką może również kierować osoba niebędąca nauczycielem powołana na stanowisko dyrektora przez organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny". Skarżący nie jest zatem osobą, o której mowa w art. 90 3d ust. 1 pkt 1 lit a u.s.o., co zresztą potwierdza fakt iż w szkole zatrudnił inną osobę na stanowisko dyrektora. Ustawodawca przewidział jednak, że realizacja zadań przez organ prowadzący pociąga za sobą wydatki, które mogą być pokryte z dotacji, ale – regulując odrębnie kwestię wynagrodzenia dla osoby prowadzącej szkołę – wykluczył tym samym wypłacenie jej wynagrodzenia za wykonywanie zadań podmiotu prowadzącego. Przypomnieć zatem należy, że stosownie do art. 5 ust. 7 u.s.o. " Organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności: 1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; 1a) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym; 2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; 3) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2016 r. poz. 1047), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki; 4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych; 5) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki". 6.3. Realizacja powyższych zadań należy zatem do obowiązków prowadzącego szkołę, za co nie może on być wynagradzany, jeżeli nie pełni jednocześnie funkcji dyrektora szkoły, a więc osoby realizującej kształcenie, wychowanie i opiekę nad uczniami. Może jedynie pokryć wydatki związane z realizacją tych zadań. Pobieranie zaś wynagrodzenia równoznaczne byłoby z osiągnięciem zysku przez podmiot prowadzący, a jest oczywistym, że dotacja oświatowa nie może służyć temu celowi. Pogląd ten jest powszechnie aprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wszystkie czynności, które skarżący wymienił jako swoje zadania dyrektora do spraw administracyjnych, to nic innego jak zadania podmiotu prowadzącego szkołę, których obowiązek realizacji przez ten podmiot wynika wprost z przepisu art. 5 ust.7 u.s.o. Organy orzekające w tej sprawie nie negowały, że skarżący zadania te realizował, prawidłowo jednak oceniły, że nie ma podstaw do sfinansowania jego wynagrodzenia za te czynności z dotacji oświatowej. Inne wydatki (poza wynagrodzeniem skarżącego oraz wydatkiem na domenę internetową) nie zostały zakwestionowane w zaskarżonej decyzji. Należy przy tym zauważyć, że skarżący ani w odwołaniu ani w skardze nie postawił zarzutu w odniesieniu do wydatków na domenę, godząc się z tym orzeczeniem. Rozstrzygnięcie w tym zakresie także Sąd uznał za zasadne, gdyż wydatki na reklamę i promowanie szkoły nie mogą być finansowane z dotacji oświatowej. 7. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że również kwotę dotacji, wydatkowaną na wynagrodzenia skarżącego, należało uznać za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Prawidłowo zatem orzeczono o obowiązku jej zwrotu wraz z należnymi odsetkami. Decyzje wydane w tym przedmiocie odpowiadają prawu, co skutkuje oddaleniem skargi, jako nieuzasadnionej, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).