I SA/Gl 1105/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Beata Machcińska, Asesor WSA Katarzyna Stuła-Marcela (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Halina Modliszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2019 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. 1. R.M. (dalej skarżąca) wniosła skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. (dalej ZUS) z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. 2. Zaskarżona decyzja została wydana na gruncie następującego stanu sprawy. 2.1. Wnioskiem z dnia 14 marca 2018 r. skarżąca wniosła o umorzenie należności z tytułu składek w odniesieniu do całości zadłużenia z tego tytułu. 2.2. Decyzją z dnia [...], ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w kwocie 14.383,72, ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 2.598,78 oraz Fundusz Pracy w kwocie 618,51 zł. 2.3. W dniu 1 czerwca 2018 r. do ZUS wpłynął wniosek z 30 maja 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. 2.4 Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] ZUS po ponownym rozpatrzeniu wniosku, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu podał, że w przypadku skarżącej przy ustaleniu całkowitej nieściągalności rozpatrzono okoliczności wskazane w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U z 2019 r. poz. 300, ze zm.- u.s.u.s.) to jest, gdy: nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja Podatkowa; naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zatem rozważono, czy zachodzi całkowita nieściągalność zadłużenia względem ZUS w myśl powołanych powyżej podstaw prawnych, poddając kolejno weryfikacji tezy sformułowane w tychże przepisach. Wskazano zatem, że w sprawie skarżącej nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne, jest ona natomiast współwłaścicielem domu położonego w G. przy ul. [...] o pow. [...] m2. Obecna sytuacja nie pozwala na przyjęcie, że w przypadku skarżącej nastąpiła okoliczność braku majątku, z którego można egzekwować należności, ponieważ tylko organy egzekucyjne (naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy) posiadają kompetencje do potwierdzenia takiej sytuacji. Obecnie postępowanie nie jest prowadzone, więc żaden z organów egzekucyjnych nie umorzył egzekucji z uwagi na jej bezskuteczność, bądź brak majątku oraz nie stwierdził, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Tym samym uwzględniając sytuację skarżącej oraz stan faktyczny stwierdzono, że w opisywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki całkowitej nieściągalności składek ubezpieczeniowych, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 oraz 6 u.s.u.s. Dalej podano, że przepisy prawa powołują także wyjątkowe okoliczności wskazujące na możliwość umarzania należności z tytułu składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek w uzasadnionych przypadkach, pomimo tego, iż nie zachodzi ich całkowita nieściągalność. Zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w związku z treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141 poz. 1365 - rozporządzenie), należało rozważyć czy zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające umorzenie należności. Zgodnie z tym rozpoznano i poddano ocenie w oparciu o materiał dowodowy, sytuację materialną i finansową oraz rodzinną skarżącej, jako osoby zobowiązanej w kontekście możliwości uregulowania zadłużenia wobec ZUS, przy jednoczesnym zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych. Z akt sprawy wynika, iż skarżąca nie prowadzi działalności gospodarczej od [...]. Obecnie pobiera zasiłek dla bezrobotnych w wysokości 717.30 zł netto. Prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Ponosi stałe wydatki związane z utrzymaniem z tytułu miesięcznych opłat 100,00 zł, opłat eksploatacyjnych 100,00 zł. Nie spłaca posiadanych zobowiązań pieniężnych w bankach oraz instytucjach na łączną kwotę 95.000 zł. Dokonując analizy sprawy ZUS wskazał, że w świetle uzyskiwanych dochodów, ponoszonych kosztów utrzymania oraz biorąc po uwagę minimum socjalne sytuacja finansowa w gospodarstwie domowym skarżącej jest skomplikowana. Obecna sytuacja nie pozwala na jednorazowe uiszczenie zaległości. Istnieje jednak możliwość spłaty należności w dłuższym okresie czasu. Tym samym nie można uznać, że wyrażona w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, przesłanka została spełniona. Wskazano, iż pomimo złej sytuacji gospodarstwo domowe nie korzysta z pomocy społecznej i nie nastąpiła konieczność interwencji socjalnej, co daje podstawy do uznania, że sytuacja finansowa skarżącej nie uzasadnia w świetle odpowiednich regulacji prawnych konieczności przyznania pomocy szczególnej, do której m.in. należy zaliczyć umorzenie należności z tytułu składek. Zauważono, że pomimo aktualnie trudnej sytuacji finansowej i ograniczonych możliwości płatniczych, realna pozostaje możliwość podjęcia spłaty przedmiotowego zadłużenia. W tym miejscu wskazano, że zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 u.s.u.s., ze względów gospodarczych lub innych przyczyn, zasługujących na uwzględnienie, na wniosek dłużnika, istnieje możliwość rozłożenia zadłużenia na raty. W odniesieniu do przesłanki o której mowa § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, okoliczności poniesienia strat materialnych powstałych w wyniku nadzwyczajnego zdarzenia lub klęski żywiołowej, które pozbawiłyby skarżącą możliwości powadzenia działalności gospodarczej wskazano, że skarżąca nie przedstawiła dokumentów, które potwierdzały by taką sytuację. Z kolei analizując sprawę w kontekście okoliczności przewlekłej choroby oraz konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny podano, że skarżąca nie przedłożyła orzeczenia o niezdolności do pracy. Pomimo tego, że jest pod stałą kontrolą lekarską, jest aktywna zawodowo i poszukuje aktywnie pracy będąc zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. Tym samym przesłanka umorzenia wyrażona w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, zgodnie z którą przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu, umożliwiającego opłacenie należności, pozostaje niespełniona. Dalej podsumowano, że w przypadku skarżącej nie stwierdzono zaistnienia przesłanek w postaci całkowitej nieściągalności, uzasadniających umorzenie należności jak i przesłanek zawartych w § 3 ust.1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia. 3.1. Powyższa decyzja została zaskarżona skargą do sądu administracyjnego, w treści, której skarżąca podniosła, że nie ma realnej możliwości spłaty zadłużenia, nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia ze względu na stan zdrowia. Nie otrzymuje w tej chwili żadnych zasiłków, a dom w którym mieszka i którego jest współwłaścicielką jest w całości objęty hipoteką. Nie posiada innego majątku. 3.2. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wskazać należy, iż postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek unormowane jest w art. 28 u.s.u.s., jak również w § 3 ust. 1 rozporządzenia. I tak zgodnie z art. 28 ust. 2 i 3 należności z tytułu składek mogą być umorzone w całości lub w części tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. Całkowita nieściągalność zachodzi natomiast wyłącznie w przypadkach wymienionych enumeratywnie w ustawie tj. gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 2344, z późn. zm.); 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Ponadto, zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s. zostało wydane rozporządzenie wykonawcze i kwestie te reguluje § 3 ust. 1 tego rozporządzenia. Z powołanego przepisu wynika, że ZUS może umorzyć ubezpieczonemu, będącemu płatnikiem składek należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Powyższe rozporządzenie wskazuje przykładowo, że taka sytuacja ma miejsce, gdy: 1) opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2) poniesione straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodują, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3) przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Przytoczone powyżej regulacje wskazują, że decyzja ZUS w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ przy zaistnieniu choćby jednej z przesłanek może, ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2018 r. poz. 2096, ze zm. - k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W takich przypadkach, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów k.p.a. reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę. Z kolei wedle art. 107 § 1 zdanie pierwsze k.p.a., decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Stosownie do § 3 tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Konieczność właściwego uzasadnienia decyzji wiąże się z zawartą w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Takim elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia, a zarazem przedstawiającym tok rozumowania organu jest uzasadnienie decyzji, stanowiące jej integralną część. Zasada przekonywania nie zostanie natomiast zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę. W ocenie Sądu, o ile ZUS prawidłowo ustalił i ocenił, że w przypadku skarżącej nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek wymienione enumeratywnie w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., to kwestią niewłaściwie zbadaną przez organ w niniejszej sprawie, jest istnienie przesłanki określonej w przepisie art. 28 ust 3 pkt 1 u.s.u.s. Organ przyjął, że skarżąca uzyskuje zasiłek dla bezrobotnych w wysokości 717,30 zł. Ocena organu w tym zakresie jest oceną dowolną i sprzeczną przede wszystkim z materiałem dowodowym, który był w posiadaniu ZUS z urzędu, a nie został przyjęty i oceniony w niniejszej sprawie. Zasiłek dla bezrobotnych, został albowiem przyznany skarżącej do dnia [...], zgodnie z treścią decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...], która znajduje się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy. Zatem na dzień rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżąca nie otrzymywała już zasiłku dla bezrobotnych, a ZUS był w posiadaniu dokumentu potwierdzającego powyższą okoliczność. Nie uwzględnienie tego dowodu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji stanowi naruszenie przywołanych powyżej przepisów art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. jak również zasad ogólnych postępowania (art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a.). Organ prowadząc postępowanie, zgodnie z art. 7 k.p.a. powinien wyjaśniać dokładnie stan faktyczny danej sprawy, zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.). Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wpływającą na kwestię odpowiedniego rozłożenia ciężaru dowodu w tym postępowaniu. Organ winien generalnie przeprowadzać niezbędne dowody z urzędu (zasada oficjalności postępowania). Inaczej rzecz ujmując mimo, iż ciężar dowodu istnienia przesłanek umorzenia, co do zasady, spoczywa na wnioskodawcy, to jednak organ odpowiada za prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz rzetelność dokonanych ustaleń. Pominięcie dowodu z dokumentu urzędowego będącego w posiadaniu organu, mającego istotne znaczenie dla sprawy, gdyż dotyczącego uzyskiwanego przez skarżącą dochodu, który to dowód wprost podważa ustalenia organu, czyni twierdzenia zawarte w decyzji organu całkowicie bezpodstawne i dowolne. Organ nie dostrzegł, że skarżąca w dacie orzekania nie osiągała żadnych dochodów i nie wyjaśnił, z jakich środków się utrzymywała. W kontekście przesłanek określonych w powołanym wyżej § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia szczególne znaczenie ma wnikliwe wyjaśnienie sytuacji majątkowej i rodzinnej wnioskodawcy. A zatem zobowiązany w treści złożonego wniosku o umorzenie należności, a następnie w toku postępowania, powinien wskazać takie konkretne okoliczności, które będą przemawiały za zastosowaniem wobec niego instytucji umorzenia. Także i ZUS w toku postępowania, powinien wnikliwie ustalić istnienie (lub brak) takich okoliczności, podejmując w tym zakresie, o ile jest to możliwe, także działania z urzędu, niezależnie od informacji uzyskanych od wnioskodawcy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. i zasadą zupełności postępowania dowodowego, o której stanowi art. 77 § 1 k.p.a. Ocena zebranego materiału dowodowego należy do organu prowadzącego postępowanie. Stosownie do art. 80 k.p.a. organ swobodnie ocenia dowody, ważne jest jednak, żeby stan faktyczny został oceniony na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego. Swoboda w ocenie dowodów nie oznacza dowolności. Przeprowadzony przez organ sposób rozumowania związany z ustalaniem stanu faktycznego sprawy przedstawiony w uzasadnieniu decyzji, powinien być jasny, zrozumiały i oparty o zasady logiki. Sąd podkreśla, że uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne na podstawie art. 28 ust. 3a w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia, nie odnosi się do ustalania przesłanek warunkujących umorzenie należności. W tym zakresie ZUS nie działa na podstawie uznania administracyjnego. Ustalając stan faktyczny sprawy w toku postępowania dowodowego i następnie porównując ten stan do hipotezy normy zezwalającej na umorzenie tych należności organ jest związany określonymi w k.p.a. zasadami, zwłaszcza wskazanymi wyżej, oraz regułami logiki. Postępowanie organu w tym zakresie podlega ocenie sądu administracyjnego, a więc sąd ocenia, czy został w sprawie zebrany kompletny materiał dowodowy, czy w procesie oceny dowodów nie naruszono reguł logiki i czy zastosowano właściwe przepisy do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Uznanie administracyjne odnosi się natomiast do wyboru konsekwencji prawnych (umorzyć należności lub odmówić ich umorzenia) w razie prawidłowego ustalenia, że zastosowanie instytucji umorzenia jest możliwe, bowiem przemawiają za tym przesłanki wskazane w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Wybór tej konsekwencji prawnej, to właśnie drugi etap postępowania organu w procesie wydawania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Naruszenie wskazanych przepisów postepowania w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. 5. Rozpoznając ponownie sprawę ZUS winien zebrać w pełni materiał dowodowy zgodnie z przedstawionymi wskazaniami, a następnie w oparciu o całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, rozpatrzyć wniosek skarżącej o umorzenie należności składkowych na podstawie powołanych norm prawa materialnego, ocenić minimum socjalne skarżącej oraz skonfrontować w tym aspekcie interes skarżącej w umorzeniu wnioskowanych należności z interesem publicznym, a wnioski przedstawić w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymagania art. 107 § 3 k.p.a. 6. Mając powyższe na względzie, sąd orzekł jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz.1302, ze zm.)