I SA/Gl 1116/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Winiarski (sprawozdawca), Sędzia NSA Przemysław Dumana, Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant Halina Modliszewska, po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych oddala skargę Wierzyciel tj. "A" w W. wystawił w dniu [...] r. na J. W. tytuł wykonawczy Nr [...] obejmujący opłatę za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia OC zgodnie z warunkami ubezpieczeń obowiązkowych za 2003 r. w kwocie [...] zł. Przed wystawieniem tego dokumentu wierzyciel wystawił wezwanie do zapłaty z dnia [...] 2003 r. Nr [...] i wysłał na adres zamieszkania. Wezwanie to zostało zwrócone przez pocztę do nadawcy w dniu [...] 2003 r. z adnotacją poczty, cyt.: 1)"umieściłem (am) zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki, 2) Przesyłki nie doręczyłem (am) gdyż adresata nie zastano [...] ". Klauzulę o skierowaniu tytułu wykonawczego organ egzekucyjny tj. Naczelnik Urzędu Skarbowego w J. nadał w dniu [...] 2004 r. Zawiadomieniem z dnia [...] 2004 r. Nr [...] organ egzekucyjny dokonał zajęcia rachunku bankowego w "B" I O/K.. Powyższe dokumenty tj. zajęcie wraz z odpisem tytułu wykonawczego zostały doręczone zarówno J. W. jak i dłużnikowi zajętej wierzytelności będącego bankiem w dniu [...] 2004 r. Pismem z dnia [...] 2005 r., nadanym listem poleconym w dniu [...] 2005 r. (wpływ do Urzędu Skarbowego w dniu [...] 2005 r.) pełnomocnik zobowiązanego wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia zarzutów. Pełnomocnik zobowiązanego podniósł kwestię istnienia obowiązku oraz wysokości egzekwowanej opłaty. Naczelnik Urzędu Skarbowego w J. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] przywrócił termin do wniesienia zarzutu do tytułu wykonawczego z dnia [...] r. Nr [...]. Stosownie do przepisu art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity z 2002 r. Dz.U. Nr 110, poz. 968 z późn. zmianami) przed wydaniem postanowienia w sprawie zgłoszonego zarzutu w sprawie istnienia egzekwowanego obowiązku oraz jego wysokości organ egzekucyjny zwrócił się do wierzyciela pismem z dnia [...] 2005 r. Nr [...] o zajęcie stanowiska w sprawie zarzutu i wydania stosownego postanowienia. Stanowisko to wierzyciel, tj. Zarząd "A" w W. ul. [...] zajął w postanowieniu z dnia [...] r. Nr [...], którym uznał zarzuty za niezasadne i wniósł o kontynuowanie postępowania egzekucyjnego. Na postanowienie wierzyciela zażalenie złożył zobowiązany i w związku z tym organ egzekucyjny, działając na podstawie art. 34 § 3 ustawy egzekucyjnej, zawiesił postępowanie egzekucyjne do czasu otrzymania ostatecznego postanowienia w sprawie zajęcia stanowiska przez wierzyciela. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Rada Nadzorcza "A" w W. uznała za niezasadne zażalenie na postanowienie Zarządu "A" z dnia [...] r. W oparciu o ostateczne postanowienie wierzyciela Naczelnik Urzędu Skarbowego w J. wydał w dniu [...] r. postanowienie nr [...] w sprawie zgłoszonych zarzutów, którym uznał zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej za nieuzasadniony. Na powyższe postanowienie pełnomocnik zobowiązanego wniósł zażalenie. W zażaleniu tym wnosi o jego zmianę i uznanie zarzutów na tytuł wykonawczy za zasadne. W uzasadnieniu zażalenia podniósł, iż tytuł wykonawczy został wystawiony w oparciu o art. 90E ustawy o działalności ubezpieczeniowej, a przed jego wystawieniem nie toczyło się żadne postępowanie, w którym dokonano by merytorycznej oceny roszczenia przysługującego wierzycielowi. Zdaniem strony w takim wypadku ocena taka musi zostać dokonana na etapie postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w K. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu egzekucyjnego. W uzasadnieniu swego postanowienia organ nadzoru podniósł, iż zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. Przedmiot wniesienia zarzutów wyznacza przepis art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity z 2002 r. Dz.U. Nr 110, poz. 968 z późn. zmianami), który zawiera zamknięty katalog przyczyn uzasadniających wniesienie tego środka prawnego. Sposób rozpatrywania zarzutów określa natomiast przepis art. 34 § 1 ustawy egzekucyjnej, który obliguje organ egzekucyjny, aby przed merytorycznym rozpatrzeniem zarzutów uzyskał od wierzyciela stanowiska w zakresie zgłoszonych na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10 ustawy egzekucyjnej zarzutów. Przepis ten stanowi również, że jeżeli przedmiotem zarzutów są okoliczności wymienione w pkt. 1-5 powoływanego art. 33 ustawy egzekucyjnej, w którym to katalogu mieści się między innymi podnoszony przez pełnomocnika zobowiązanego zarzut nieistnienia egzekwowanego obowiązku oraz wysokość egzekwowanej opłaty, wypowiedź wierzyciela jest wiążąca dla organu egzekucyjnego. Podkreślono, że organ egzekucyjny przed wydaniem zaskarżonego postanowienia uzyskał od wierzyciela stanowisko w zakresie zgłoszonych zarzutów. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zarzutów organ egzekucyjny oparł na ostatecznym stanowisku wierzyciela wyrażonym w ostatecznym postanowieniu Rady Nadzorczej "A" w W., ul. [...] z dnia [...] r. Nr [...]. Wypowiedzią zawartą w ostatecznym postanowieniem wierzyciela jest związany zarówno organ egzekucyjny, jak i organ nadzoru. Uznano zatem za nietrafne stanowisko pełnomocnika strony, że na organie egzekucyjnym ciąży obowiązek dokonania merytorycznej oceny postępowania wierzyciela w sprawie dochodzenia przez niego opłaty objętej rozpatrywanym tytułem wykonawczym. Podkreślono, iż zgodnie z art. 29 § 1 ustawy egzekucyjnej – organ egzekucyjny tj. Naczelnik Urzędu Skarbowego bada z urzędu wyłącznie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wskazano również, że przedmiotowa należność podlega egzekucji administracyjnej. Podkreślono również, powołując się na treść art. 34 § 1 ustawy egzekucyjnej (w zakresie zarzutów o których mowa w art. 33 pkt 1-5) wykonanie, że umorzenie w całości lub w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku, odroczenie terminu wykonania obowiązku, albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej, określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4, błąd co do osoby zobowiązanego, a także niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym jest wiążące dla organu egzekucyjnego i nie podlega zatem jego ocenie. Zaznaczono przy tym, iż podnoszone przez pełnomocnika kwestie mieszczą się w uregulowaniach prawnych zawartych w art. 33 pkt 1-5 ustawy egzekucyjnej. W skardze na powyższe postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. pełnomocnik zobowiązanego podniósł, iż skoro organ egzekucyjny nie jest władny dokonać merytorycznej oceny stanowiska wierzyciela co do zarzutów zobowiązanego, to możliwość tę winien zapewnić sąd administracyjny. W dalszej części uzasadnienia pełnomocnik podniósł, iż tytuł wykonawczy dotyczy opłaty, która została wymierzona na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej. Natomiast od początku 2004 r. obowiązuje ustawa z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, która różnicuje wysokość ww. opłaty w zależności od okresu pozostawania bez ochrony ubezpieczeniowej. Podkreślił, że w świetle nowych przepisów J. W. byłby zobowiązany do zapłaty opłaty w wysokości [...] EUR. Zaakcentował jednocześnie, że nowa ustawa, ustalająca właściwość sądów powszechnych do rozpatrywania spraw o ustalenie obowiązku ubezpieczenia, nie ma zastosowania do postępowań dotyczących "A" wszczętych przed jego wejściem w życie. Zaznaczył wreszcie, że przepisy nowej ustawy, w zakresie w jakim nakazują do zdarzeń sprzed jej wejścia w życie stosować opłaty poprzednio obowiązującej ustawy, a więc wyższej wysokości, są sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu objętego skargą postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Sporna sprawa dotyczy oceny czynności podjętych przez organ egzekucyjny oraz organ nadzoru, pod kątem ich zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Z uwagi na to, że Sąd może orzekać wyłącznie w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. nr 153, poz. 1270), przedmiotem rozpatrzenia w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, wbrew żądaniu skargi, nie może być ocena prawnych podstaw powstania egzekwowanego obowiązku, stanowiącego podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, na podstawie którego wszczęto postępowanie egzekucyjne. Podstawowym celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania ciążącego na zobowiązanym obowiązku. Wybór stosowanych środków egzekucyjnych musi uwzględniać ten cel. Zobowiązany ma prawo bronić swych interesów składając zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Generalnie podstawą zarzutu mogą być wyłącznie okoliczności wymienione w art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991 r. nr 36, poz. 161 ze zm.). Składa się je wówczas, gdy naruszono istotne zasady postępowania egzekucyjnego, lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 33 ustawy egzekucyjnej podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku, 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej, 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4, 4) błąd co do osoby zobowiązanego, 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1, 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27. W przedmiotowej sprawie skarżący de facto wyraził pogląd, że organ egzekucyjny winien uwzględnić zarzut nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym, albowiem jest on określony w przepisie art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zarzut nieistnienia obowiązku, określony w ww. przepisie ustawy egzekucyjnej, jest zarzutem, którego rozpatrzenie wymaga wkroczenia w sferę merytorycznej oceny obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Przepis art. 29 § 1 ustawy egzekucyjnej zabrania organowi egzekucyjnemu badania zasadności i wymagalności objętego tytułem wykonawczym obowiązku, co oznacza, że organ egzekucyjny w takim wypadku zwraca się do wierzyciela o zajęcie merytorycznego stanowiska i po otrzymaniu wypowiedzi wierzyciela w przedmiocie zarzutów rozpatruje je (art. 34 § 1 ustawy egzekucyjnej). Takie stanowisko, wskazujące na bezzasadność podniesionych zarzutów odnośnie istnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym, zostało zawarte w ostatecznym postanowieniu wierzyciela (postanowienie z dnia [...]r.). Tym samym postępowanie w sprawie stanowiska wierzyciela zostało ostatecznie zakończone w administracyjnym toku postępowania, na co słusznie zwrócił uwagę Dyrektor Izby Skarbowej w odpowiedzi na skargę. Stosownie natomiast do art. 34 § 1 in fine ustawy egzekucyjnej, wypowiedź wierzyciela w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, a zatem w sprawie dotyczącej również poruszanej przez zobowiązanego kwestii istnienia obowiązku, jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Tym samym organ egzekucyjny, rozpatrując zarzuty, w kontekście wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, nie mógł zająć innego stanowiska, niż wynikające z ostatecznego postanowienia wierzyciela. Niejako na marginesie należy zwrócić uwagę, iż opłaty wynikające z art. 90e ust. 1 obowiązującej w 2003 r. ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. z 1996 r. nr 11, poz. 62 ze zm.), należne od osoby fizycznej lub prawnej, która nie dopełniła obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia (bezsporną okolicznością jest to, iż skarżący nie wypełnił tego obowiązku), egzekwowane były w drodze egzekucji administracyjnej (art. 90e ust. 2 pkt 1 wymienionej ustawy). Sytuacja regulowana w powołanym przepisie to jeden z wypadków, gdy obowiązek poddany egzekucji administracyjnej wynika wprost z przepisu prawa, zaś wystawienie administracyjnego tytułu wykonawczego nie jest poprzedzone żadnym postępowaniem rozpoznawczym. W judykaturze przyjęto, iż opłata art. 90e ustawy o działalności ubezpieczeniowej jest karą majątkową za niedopełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej; karę tę ponosi posiadacz pojazdu niezależnie od tego, czy nastąpiła szkoda w związku z ruchem pojazdu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2004 r., sygn. akt III SA 3012/03). Jednak przedmiotem sporu, poddanego ocenie sądu administracyjnego w tej sprawie, nie jest powstanie obowiązku uiszczenia opłaty wymienionej w cyt. wyżej przepisie ustawy o działalności ubezpieczeniowej, nie jest również jej wysokość, a ocena postanowienia organu egzekucyjnego w przedmiocie uznania zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji za nieuzasadniony oraz postanowienia organu nadzoru utrzymującego w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Problem istnienia wierzytelności rozstrzygnięty został w sposób ostateczny i wiążący dla organu egzekucyjnego w wyniku postępowania zainicjowanego wystąpieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego do wierzyciela – "A" w trybie określonym art. 34 § 1 ustawy egzekucyjnej, o czym już wcześniej nadmieniono. Z akt sprawy nie wynika nadto, by na postanowienie z dnia [...]r. Rady Nadzorczej "A", którym uznano za niezasadne zażalenie na postanowienie Zarządu "A" w sprawie stanowiska w zakresie zgłoszonych zarzutów, została wniesiona przez skarżącego skarga do sądu administracyjnego w Warszawie (okoliczności tej zresztą nie podnosił skarżący i jego pełnomocnik). Poza oceną Sądu są nadto uwagi skargi o niekonstytucyjności przepisów ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. nr 124,poz. 1151 ze zm.) w zakresie, w jakim nakazują one do zdarzeń mających miejsce przed wejściem jej w życie (tj. sprzed 1 stycznia 2004 r.) stosować opłaty w wysokości przewidzianej w powołanej uprzednio ustawie z dnia 28 października 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej. Kontrola sądowa - zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sprawowana jest na podstawie kryterium legalności, co oznacza, że Sąd bada, czy zaskarżona decyzja narusza konkretny przepis prawa. Stosownie do treści art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga na działanie organu podlega uwzględnieniu, jeżeli w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub też naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania bądź też istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Nie każde więc naruszenie prawa stanowi podstawę uchylenia decyzji organu, ale tylko takie, które jest naruszeniem na tyle istotnym, że w przypadku prawa materialnego miało wpływ na wynika sprawy, a w przypadku przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W tym stanie rzeczy orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).