I SA/Gl 112/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Suleja-Klimczyk, Sędziowie WSA Paweł Kornacki (spr.), Dorota Kozłowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A S.A. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta M. z dnia [...] nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. A. S.A. w K. wniosła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. w sprawie odmowy wydania zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych. 2. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na gruncie następującego stanu sprawy. 2.1. Pismem z dnia [...] r. (nadanym na poczcie w dniu [...] r.) skarżąca zwróciła się do Prezydenta Miasta M. o wydanie zawiadomienia w sprawie kosztów egzekucyjnych powstałych w związku z egzekucją administracyjną prowadzoną przez ten organ. W uzasadnieniu wskazała, że Prezydent Miasta wystawił w dniu [...] r. tytuły wykonawcze, wszczął postępowanie egzekucyjne i w wyniku zastosowanych środków egzekucyjnych dochodzony obowiązek został wyegzekwowany. W dalszej kolejności spółka wskazała, że wyegzekwowane należności postały w wyniku decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Jednakże na skutek odwołania spółki oraz mając na uwadze treść wyroku NSA z dnia 3 czerwca 2014 r., II FSK 1455/12 i wyroku WSA w Gliwicach z dnia 29 listopada 2011 r., I SA/Gl 970/11, decyzją z dnia [...] r. Kolegium uchyliło wymienioną decyzję Prezydenta Miasta i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Uchylenie decyzji organu I instancji stanowiącej podstawę wystawienia tytułów wykonawczych, w ocenie spółki, powinno skutkować obciążeniem wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, a zatem pobrane od spółki koszty egzekucyjne powinny zostać jej zwrócone w oparciu o art. 64c § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 599 ze zm. – dalej: u.p.e.a.). Jednak Prezydent Miasta nie dopełnił tego obowiązku, co czyni koniecznym wyjaśnienie tej kwestii w zawiadomieniu, o którym mowa w art. 64c § 6a pkt 1 lit. b) u.p.e.a. 2.2. Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] działając na podstawie art. 17 § 1 w zw. z art. 64c § 6a pkt 1 lit. b) u.p.e.a. odmówił wydania zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych. W uzasadnieniu wskazał, że koszty wraz z należnością główną i odsetkami zostały uregulowane w dniu [...] r. przez dłużnika zajętej wierzytelności, tj. bank, w związku z dokonanym zajęciem rachunku bankowego. W dalszej kolejności przytoczył treść art. 64c § 6a pkt 1 lit. b) u.p.e.a., który stanowi, że organ egzekucyjny zawiadamia zobowiązanego o wysokości kosztów egzekucyjnych na wniosek złożony w terminie 6 miesięcy od dnia: a) wyegzekwowania wykonania obowiązku, a w przypadku wyegzekwowania obowiązku w egzekucji z nieruchomości - od dnia, w którym postanowienie o przyznaniu własności nieruchomości stało się ostateczne, b) w którym postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego stało się ostateczne. Finalnie wskazał, że z uwagi na niezachowanie zawartego w zacytowanym przepisie terminu, należy odmówić wydania zawiadomienia. 2.3. W zażaleniu spółka kwestionując stanowisko organu I instancji podkreśliła, że art. 64c § 6a pkt 1 lit. b) u.p.e.a. obowiązuje od dnia 1 stycznia 2016 r. a zatem nie dotyczy postępowań, które zostały zakończone przed dniem jego wejścia w życie. 2.4. Kolegium postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu przytoczyło regulacje art. 64c u.p.e.a. Dostrzegło, że od dnia [...] r. uległ on istotnej zmianie. W związku z brakiem przepisów przejściowych w ustawie nowelizującej, organ odwoławczy stwierdził, że w tej sprawie zastosowanie będzie miał art. 64c u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia [...] r. 3.1. W skardze spółka zarzuciła naruszenie art. 64c § 6a u.p.e.a. i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu powtórzyła argument zażalenia, że wskazany przepis, jako obowiązujący od dnia [...] r. nie może mieć zastosowania w sprawach, w których postępowanie egzekucyjne zostało zakończone wcześniej niż 6 miesięcy przed datą jego wejścia w życie. Skarżąca akcentowała, że nie ma podstaw, aby tej regulacji nadawać moc wsteczną. 3.2. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 4. Skarga jest uzasadniona, albowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 64c § 6a u.p.e.a. w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej p.p.s.a.). Wskazany przepis ustawy egzekucyjnej nie miał zastosowania w tej sprawie. 5. Spór sprowadza się do możliwości zastosowania obowiązującej od dnia 1 stycznia 2016 r. regulacji przewidującej, że organ egzekucyjny zawiadamia zobowiązanego o wysokości kosztów egzekucyjnych na jego wniosek, złożony w terminie 6 miesięcy, od dnia wyegzekwowania wykonania obowiązku albo dnia w którym postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego stało się ostateczne. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że sporne koszty egzekucyjne wraz z należnością główną i odsetkami zostały wyegzekwowane w dniu 30 grudnia 2009 r. na skutek ich przekazania przez dłużnika zajętej wierzytelności, tj. bank, w związku z dokonanym zajęciem rachunku bankowego. Na tym gruncie organy zajęły stanowisko, że pomimo tego, iż egzekucja została przeprowadzona na 6 lat przed wejściem w życie art. 64c § 6a u.p.e.a., to przewidziany w tym przepisie termin rozpoczął swój bieg na tyle wcześnie, że wniosek złożony przez zobowiązaną spółkę w piśmie z dnia [...] r. (nadanym na poczcie w dniu [...] r.) o wydanie zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych jest spóźniony. Co prawda ani organ I, ani II instancji nie wyartykułowały tego expressis verbis, ale należy stwierdzić, że z ich wywodów wynika, iż termin 6 miesięczny rozpoczął swój bieg w dniu [...] r., a więc w dniu wyegzekwowania wykonania obowiązku, czyli jeszcze przed wprowadzeniem do systemu prawa art. 64c § 6a u.p.e.a. 6.1. Przechodząc do przedstawienia relewantnych regulacji prawnych Sąd wskazuje, że w czasie wyegzekwowania należności głównej wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi, tj. w dniu [...] r. art. 64c § 7 u.p.e.a. stanowił, że organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych na żądanie zobowiązanego albo z urzędu, jeżeli koszty te obciążają wierzyciela, a na postanowienie to przysługuje zażalenie. Jednocześnie, zgodnie z art. 64c § 8 u.p.e.a. żądanie zobowiązanego, o którym mowa w art. § 7 (tj. o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych), nie podlega rozpatrzeniu, jeżeli zostało wniesione po upływie 14 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, a w przypadku zakończenia postępowania egzekucyjnego wskutek wyegzekwowania wykonania obowiązku - od dnia powiadomienia zobowiązanego o wysokości pobranych kosztów egzekucyjnych. Przy czym, w tym miejscu należy zaakcentować, że brak wykonania przez organ egzekucyjny obowiązku powiadomienia zobowiązanego o wysokości pobranych kosztów egzekucyjnych nie powoduje niemożności rozpatrzenia żądania zobowiązanego w sprawie takich kosztów powstałych w postępowaniu egzekucyjnym zakończonym wskutek wyegzekwowania obowiązku, w tym należności pieniężnej. O ile bowiem po zakończeniu postępowania egzekucyjnego na skutek wyegzekwowania wykonania obowiązku, organ egzekucyjny nie powiadomi zobowiązanego o wysokości pobranych kosztów egzekucyjnych, termin określony w art. 64c § 8 u.p.e.a. pozostaje otwarty, zaś żądanie zobowiązanego, o którym mowa w art. 64c § 7 u.p.e.a., złożone mimo braku takiego powiadomienia, podlega rozpatrzeniu przez ten organ. Błędne działanie lub zaniechanie organu egzekucyjnego nie może rodzić negatywnych skutków procesowych dla zobowiązanego w zakresie jego uprawnienia do żądania wydania postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 lipca 2013 r., I SA/Gl 150/13, Lex nr 1354199). 6.2. Z dniem 1 stycznia 2016 r. omawiane regulacje uległy zmianie, choć i w nowej wersji ustawodawca przewidział określone terminy upoważniające organ do wydania postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych. Na mocy art. 39 pkt 14 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o administracji podatkowej (Dz.U. z 2015, poz. 1269 ze zm.) w art. 64c u.p.e.a. prawodawca zmienił brzmienie § 7, uchylił § 8 oraz po § 6 dodał § 6a. Zgodnie z dodanym § 6a pkt 1 u.p.e.a. – który został zastosowany w tej sprawie - organ egzekucyjny zawiadamia zobowiązanego o wysokości kosztów egzekucyjnych na wniosek złożony w terminie 6 miesięcy od dnia wyegzekwowania obowiązku (lit. a) lub w którym postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego stało się ostateczne (lit. b). Na podstawie § 7 organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych na wniosek wierzyciela lub zobowiązanego złożony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych, o których mowa w § 6a u.p.e.a. 6.3. Rozstrzygnięcie tej sprawy zależy zatem od ustalenia, które przepisy miały zastosowanie do wniosku skarżącej: obowiązujące w chwili jego złożenia, czy w chwili prowadzenia i zakończenia postępowania egzekucyjnego. 6.3.1. Z mogących mieć znaczenie w tej sprawie przepisów przejściowych (art. 68) zamieszczonych w ustawie o administracji podatkowej z dnia 10 lipca 2015 r. wynika, że do postępowań wszczętych skargami lub wnioskami złożonymi przed dniem 1 stycznia 2016 r. i niezakończonych przed tym dniem, mają zastosowanie przepisy w wersji obowiązującej do końca 2015 r. Zatem, zgodnie z rozumowaniem a fortiori, do postępowań wszczętych skargami lub wnioskami złożonymi przed dniem 1 stycznia 2016 r., ale zakończonych przed tym dniem, tym bardziej powinny mieć zastosowanie przepisy obowiązujące do dnia 31 grudnia 2015 r. W tym miejscu należy zauważyć, że wskazany przepis przejściowy może dotyczyć także wszczęcia postępowania egzekucyjnego in extenso. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego (będącego pojęciem szerszym wobec pojęcia "egzekucja administracyjna" i obejmującego oprócz stosowania środków egzekucyjnych, także inne czynności procesowe, podejmowane przez podmioty inne niż organ egzekucyjny, np. przez wierzyciela) następuje bowiem w dniu doręczenia organowi egzekucyjnemu przez wierzyciela wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wraz z tytułem wykonawczym, a jeśli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, w dniu wystawienia przezeń tytułu wykonawczego (art. 61 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. w związku z art. 18 u.p.e.a.) – por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 kwietnia 2016 r., II SA/Ol 220/16, Lex nr 2054374. Z akt sprawy wynika, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte i zakończone przed dniem 1 stycznia 2016 r. Kwestia kosztów postępowania egzekucyjnego jest z nim integralnie związana, jest akcesoryjna wobec niego. To oznacza, że skoro postępowanie egzekucyjne toczyło się i zostało zakończone przed zmianą przepisów, to chociaż wniosek inicjujący postępowanie w sprawie kosztów egzekucyjnych spółka złożyła w dniu 30 czerwca 2016 r. podlega on ocenie przez pryzmat poprzednich regulacji. 6.3.2. Brak regulacji przejściowych literalnie rozstrzygających analizowaną kwestię, zmusza do uwzględnienia także innych elementów systemu prawa (por. Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA z 2011 r., nr 5, s. 47-48). Ich uwzględnienie może potwierdzić powyższy wniosek albo doprowadzić do jego weryfikacji. Wobec tego, że prawo administracyjne nie wypracowało swoistych rozstrzygnięć intertemporalnych, zaś rozproszone regulacje międzyczasowe są ściśle związane z określonymi aktami normatywnymi (por. J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 84) pozostaje odwołać się do ustawy zasadniczej, a konkretnie do wyrażanej przez art. 2 Konstytucji klauzuli państwa prawnego, jako zbioru zasad, reguł, nakazów, zakazów, oraz praw wynikających z aksjologii i istoty demokratycznego państwa prawa (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 21). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że we wskazanej klauzuli zakotwiczone są m.in. zasady dotyczące regulacji międzyczasowych, jak: zasada zaufania obywateli do państwa i prawa, ochrony praw nabytych, reguła tzw. przyzwoitej legislacji, zasada praworządności, zasada sprawiedliwości społecznej (por. B. Banaszak, op. cit., s. 21-38). Klauzula ta znajduje zastosowanie w postępowaniu administracyjnym (Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Warszawa 2010, s. 85 i nast.), zaś wybór reguły intertemporalnej podlega ocenie przez pryzmat konstytucyjności (wyrok TK z dnia 9 czerwca 2003 r., SK 12/03, OTK ZU 2003/6A/51). W tej materii zarówno ustawodawca, jak i organ orzekający mają wybór tylko między zastosowaniem zasady retroaktywności, retrospektywności i dalszego działania ustawy dawnej (por. E. Łętowska, Prawo intertemporalne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, red. E. Łętowska i K. Osajda, W-wa 2008, s. 29; por. także J. Mikołajewicz, op. cit., s. 57 i nast.). Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, a także sądów administracyjnych wynika, że generalnie w razie wątpliwości, czy stosować ustawę dawną, czy nową, pierwszeństwo ma ta druga. Innymi słowy, obowiązuje domniemanie bezpośredniego stosowania ustawy nowej (retrospektywność), w miejsce przedłużonego działania ustawy dawnej (uchwała TK z dnia 16 czerwca 1993 r., W 4/93, OTK 1993/2/45; wyrok WSA w Bydgoszczy z 23 marca 2010 r., I SA/Bd 67/10) oraz zakazu działania prawa wstecz (retroaktywność). Niemniej, podkreśla się, że zastosowanie określonej koncepcji intertemporalnej musi uwzględniać specyfikę regulowanej w danym przypadku materii, ponieważ na płaszczyźnie konstytucyjnej, charakteryzującej się wysokim stopniem ogólności, nie da się in abstracto sformułować jednoznacznych i mających zastosowanie w każdym przypadku reguł prawa międzyczasowego (P. Tuleja, Konstytucyjne podstawy prawa intertemporalnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Kwartalnik Prawa Prywatnego 1/1997, s. 154 i powołane tam orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; uchwała 5 sędziów NSA w Warszawie, z dnia 19 listopada 1997 r., FPK 25/97, Lex 31320). Dlatego, in concreto specyfika regulowanej materii może uzasadniać konieczność stosowania przepisów prawa już nieobowiązującego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 września 2006 r., II SA/Wa 983/06, Lex 265605; uchwała SN z dnia 16 grudnia 1998 r., III CZP 46/98, Lex 37144). Wybór jednej ze wskazanych reguł winien nastąpić z odwołaniem się do argumentów aksjologicznych, prakseologicznych, względnie teleologicznych (E. Łętowska, op. cit., s. 27 i nast.; J. Mikołajewicz, op. cit., s. 103 i nast.). 6.3.3. Przechodząc na grunt tej sprawy należy stwierdzić, że interpretacja przyjęta przez organ w zaskarżonym postanowieniu oznaczałaby, że półroczny termin na złożenie wniosku o powiadomienie zobowiązanego o kosztach egzekucyjnych upłynąłby (licząc od dnia 30 grudnia 2009 r., gdy wyegzekwowany został obowiązek) w dniu 30 czerwca 2010 r., czyli przed zmianą przepisów, która zaczęła obowiązywać dopiero od dnia 1 stycznia 2016 r. Na marginesie Sąd zauważa, że wniosek inicjujący postępowanie spółka złożyła w dniu 30 czerwca 2016 r. Taka wykładnia naruszałaby podstawowe zasady postępowania administracyjnego znajdujące zastosowanie na gruncie ustawy egzekucyjnej (art. 18 u.p.e.a.), jak i naczelne wartości konstytucyjne. Jest przecież oczywiste, że aż do czasu zmiany przepisów skarżąca nie miała możliwości skorzystania z zasad domagania się zwrotu kosztów egzekucyjnych obowiązujących na nowych zasadach. Domaganie się od zobowiązanych, aby respektowali zasady dochodzenia swych praw do zwrotu kosztów egzekucyjnych, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2016 r., jeszcze przed ich wprowadzeniem do systemu prawa (w tym przypadku na 6 lat przed zmianą przepisów) byłoby sprzeczne nie tylko z zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do organów (art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 18 u.p.e.a.), ale przede wszystkim z wartościami wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Sąd podziela zatem pogląd wyrażony przez WSA w Gliwicach w wyrokach z dnia 26 stycznia 2017 r. (I SA/Gl 1122/16) i z dnia 21 marca 2017 r. (I SA/Gl 1423/16), jak również przez WSA w Bydgoszczy z dnia 8 grudnia 2016 r. (I SA/Bd 750/16), że jeżeli postępowanie egzekucyjne toczyło się od początku do końca na podstawie regulacji obowiązujących do dnia 31 grudnia 2015 r. to nie można przyjąć, że o kosztach tego postępowania rozstrzyga się na podstawie przepisów obowiązujących od dnia 1 stycznia 2016 r. 7. Ponownie rozpoznając sprawę, organ zobowiązany będzie uwzględnić powyższe stanowisko i rozpoznać wniosek skarżącej z dnia 28 czerwca 2016 r. na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 31 grudnia 2015 r. To oznacza, że podstawę rozstrzygnięcia powinien stanowić art. 64c § 8 i 7 u.p.e.a. w poprzednim brzmieniu, a wniosek należy rozpoznać jako: a) żądanie powiadomienia spółki o wysokości pobranych kosztów egzekucyjnych albo b) od razu wydania postanowienia w tym przedmiocie. Dokumentacja dotychczas zgromadzona w aktach sprawy jest w tej mierze niepełna i w obecnym jej stanie, Sąd nie dysponuje dowodami pozwalającymi na dalej idące wskazówki w tej mierze. 8. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także postanowienie organu I instancji, ponieważ obarczone jest takim samym błędem, jak postanowienie Kolegium. Poza tym jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, gdyż wymaga tego poszanowanie zasady dwuinstancyjności postępowania. 9. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł stosownie do treści art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Na sumę 597 zł złożył się wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł, oraz opłata poniesiona w związku z udzieleniem pełnomocnictwa (17 zł).