I SA/Gl 1125/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Kozłowska, Sędziowie WSA Wojciech Gapiński (spr.), Beata Machcińska, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...], nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej – organ odwoławczy, Kolegium, SKO) decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm. – dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania P.W. (dalej – strona, skarżący), utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta K.(dalej – organ I instancji), z dnia [...] nr [...] odmawiającą przyznania dofinansowania w ramach zadania zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne oraz środki pomocnicze na zakup aparatu słuchowego i wkładki usznej dla P.W. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 20 czerwca 2018 r. do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie dofinansowania zakupu aparatu słuchowego i wkładki usznej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w ramach zadania zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze. Do wniosku dołączono kopię orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, kopię zleceń na zaopatrzenie w wyroby ortopedyczne oraz fakturę proforma. Decyzją z dnia [...] organ I instancji odmówił stronie przyznania dofinansowania zakupu aparatu słuchowego i wkładki usznej w ramach zadania zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne oraz środki pomocnicze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że dochód skarżącego nie przekroczył kryterium dochodowego, o którym mowa w § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 926 z późn. zm. – dalej rozporządzenie z dnia 25 czerwca 2002 r.), a ponadto skarżący spełniał warunki stawiane osobie niepełnosprawnej ubiegającej się o takie dofinansowanie, które określone zostały w § 5 pkt 1 powyższego rozporządzenia. Odmowa udzielenia wnioskowanego wsparcia, jak podkreślił organ I instancji, wynikała z braku środków finansowych. Otóż Miasto K. w 2018 r. - na realizację wszystkich zadań z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej - otrzymało z PFRON łączną kwotę [...] zł, z czego na dofinansowanie zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze przeznaczono [...] zł. Podziału środków z PFRON na realizację poszczególnych zadań w 2018 r. dokonano uchwałą Rady Miasta K. z dniu [...] nr [...]. Organ I instancji zauważył ponadto, że zasady przyznawania i podziału środków z PFRON w 2018 r. określa również uchwała Społecznej Powiatowej Rady ds. Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] nr [...]. W dalszej części organ I instancji wyjaśnił, że na dzień 9 lipca 2018 r. zarejestrowano 448 wniosków o przedmiotowe dofinansowanie na łączną kwotę [...] zł, z czego do realizacji zakwalifikowano 327 wniosków. Organ I instancji dodał ponadto, iż liczba składanych wniosków stale wzrasta, co znacznie przekracza możliwości zaspokojenia istniejących potrzeb wszystkich osób niepełnosprawnych. Zauważył przy tym, że PFRON jest funduszem celowym, a tym samym nie jest zobligowany do udzielenia dofinansowania w każdym przypadku. Konkludując organ I instancji stwierdził, iż brak jest możliwości przyznania stronie dofinansowania w bieżącym roku. Podkreślił, że skarżący może w 2019 r. ponownie ubiegać się o dofinansowanie, po ponownym złożeniu wniosku wraz z kompletem dokumentów. W odwołaniu z dnia 18 sierpnia 2018 r. skarżący zaakcentował, że aparat słuchowy i wkładka uszna są mu niezbędne do normalnego funkcjonowania. Wyjaśnił, że utracił całkowicie słuch w prawym uchu, natomiast sprawność lewego ulega pogorszeniu. Kłopoty ze słuchem wymagają głośnego słuchania telewizora i radia, co jest przyczyną kłótni z żoną oraz skarg sąsiadów. Ponadto zauważył, że niedosłuch utrudnia mu kontakt z młodzieżą uczestniczącą w prowadzonych przez niego zajęciach sportowych ([...]), a także warsztatach fotograficznych. Końcowo skarżący podkreślił, że sytuacja finansowa nie pozwala mu na zakup ze środków własnych niezbędnego mu aparatu słuchowego i wkładki usznej. Kolegium decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu po przedstawieniu przebiegu postępowania przytoczono przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie, tj. art. 35a ust. 1 pkt 7c ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. z 2018 r. Dz.U. poz. 511 z późn. zm.), a także § 2 pkt 3, § 5 ust. 1 i ust. 2 oraz § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. W oparciu o te przepisy Kolegium stwierdziło, że decydując o przyznaniu lub odmowie przyznania tego rodzaju dofinansowania organ działa w ramach uznania administracyjnego, a istota decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego polega na tym, że nawet w przypadku, gdy dojdzie do sytuacji opisanej przez ustawodawcę jako sytuacja pozwalająca przyznać stronie określone uprawnienie, to organ ma możliwość wyboru jednego z możliwych rozwiązań, w tym odmówić przyznania wnioskowanej pomocy. Kolegium zaznaczyło jednak, że ta możliwość wyboru rozstrzygnięcia nie oznacza dowolności wyboru, gdyż dokonanie wyboru musi być poprzedzone rzetelnym zbadaniem stanu faktycznego sprawy oraz w sposób prawidłowy uzasadniona w treści decyzji. SKO po zapoznaniu się z treścią odwołania oraz aktami sprawy, postanowiło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję uznając, że została ona wydana zgodnie z wyżej przywołanymi przepisami prawa. Zdaniem Kolegium, mimo że strona spełnia przesłanki, które mogłyby prowadzić do przyznania jej dofinasowania ze środków PFRON na zaopatrzenie w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze, to świadczenie takie zależne jest również od możliwości finansowych organu I instancji. Tymczasem, jak podniosło SKO, w 2018 r. organ I instancji otrzymał z PFRON ograniczone środki finansowe, zatem udzielenie wsparcia finansowego możliwe było w stosunku do części osób, a część musiała spotkać się z negatywnym rozpatrzeniem ich wniosków. Końcowo Kolegium stwierdziło, iż dofinasowanie ze środków PFRON na zaopatrzenie w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze nie ma charakteru bezwzględnie należnego, tym samym strona przy obecnej odmowie dofinasowania, może ubiegać się o jego przyznanie w latach następnych, w przypadku gdy wcześniej nie zaopatrzy się w aparat słuchowy i wkładkę uszną przy wykorzystaniu innych źródeł finasowania. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze z dnia 27 września 2018 r. na decyzję Kolegium z dnia [...] strona powtórzyła argumentację zaprezentowaną w odwołaniu wniesionym od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji odmówił skarżącemu dofinasowania ze środków PFRON zakupu aparatu słuchowego oraz wkładki usznej w ramach realizacji zadania polegającego na zaopatrzeniu w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze przyznawane osobom niepełnosprawnym. Jako przyczynę negatywnego odniesienia się do wniosku strony wskazano brak środków finansowych pozwalających na wsparcie zakupu wspomnianych przedmiotów. Podstawę do rozpoznania wniosku skarżącego o dofinansowanie zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze ze środków PFRON, tj. zakupu aparatu słuchowego oraz wkładki dousznej stanowiło rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Zostało ono wydane na podstawie art. 35a ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. Zgodnie z treścią art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. c wspomnianej ustawy do zadań powiatu należy dofinansowanie zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze przyznawane osobom niepełnosprawnym na podstawie odrębnych przepisów. Wymienione wyżej rozporządzenie w § 2 pkt 3 stanowi, że ze środków Funduszu mogą być finansowane następujące rodzaje zadań: zaopatrzenie w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze przyznawane osobom niepełnosprawnym na podstawie odrębnych przepisów. Poza sporem jest, iż skarżący spełnia kryterium dochodowe (§ 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2002 r.), a złożony przez niego wniosek pozostaje w zgodzie z wymaganiami określonymi w § 11 ust. 1 w związku z § 11 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia. Zatem organ I instancji uznał, że skarżący jako osobą z dysfunkcją słuchu kwalifikuje się do tego, aby uzyskać dofinasowanie z PFRON na zakup aparatu słuchowego i wkładki usznej. Jak słusznie jednak zauważyło Kolegium, organ I instancji w rozpoznawanej sprawie działał w oparciu o uznanie administracyjne, o czym świadczy § 2 rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2002 r., w którym stwierdza się, że ze środków Funduszu mogą być finansowane w części lub całości wymienione w nim rodzaje zadań. Prawodawca używając słowa "może" przesądził o uznaniowym charakterze udzielanego dofinansowania. Zauważyć należy, że uznanie administracyjne cechuje się między innymi tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności zgłoszonych żądań. Fakt spełnienia kryteriów ustawowych dla przyznania dofinansowania nie powoduje więc po stronie organu obowiązku jego przyznania. Decyzja podjęta w ramach uznania administracyjnego nie może jednak nosić cech "dowolności". Nie jest zatem tak, że dokładne ustalenie stanu faktycznego zwalnia organ, rozpoznający wniosek o udzielenie wsparcia od wyjaśnienia, z jakich przyczyn podjął taką, a nie inną decyzję. Uwzględniając powyższe stwierdzić przyjdzie, że Miasto K. otrzymało na realizację zadań finansowanych ze środków PFRON kwotę [...] zł. Jej podziału na poszczególne zadania dokonano uchwałą Rady Miasta K. z dnia [...] nr [...] w sprawie ustalenia zadań realizowanych w 2018 r. ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. W myśl § 1 pkt 4 wspomnianej uchwały na dofinansowanie zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze przeznaczono [...] zł. Tymczasem, według informacji zawartych w decyzji organu I instancji, do dnia 9 lipca 2018 r. wpłynęło 448 wniosków o dofinansowanie zakupu powyższego sprzętu i przedmiotów na łączną kwotę [...] zł. Wskazane [...] zł pozwoliła organowi I instancji na zakwalifikowanie do realizacji jedynie 327 wniosków. Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia, stwierdzić należy, że nie wykazano w sposób dostateczny powodów wydania negatywnej dla skarżącego decyzji. Otóż organ jako jedyną przyczyną, która warunkowała odmowę udzielenia wsparcia stronie w zakupie aparatu słuchowego oraz wkładki usznej wskazał brak środków z Funduszu na realizację tego typu zadań. O ile rzeczywiście organ l instancji wymienił jaką kwotę przeznaczono w 2018 r. na dofinasowaniu zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze przyznawane osobom niepełnosprawnym oraz ile wniosków do dnia 9 lipca 2018 r. wpłynęło i jaka część z nich została zakwalifikowana do realizacji, to nie wyjaśnił w sposób przekonywujący, z jakich powodów podanie strony nie zostało zaliczone do grupy tych pozytywnie rozpatrzonych. Wiadomym jest, że organy pomocy społecznej, udzielające wsparcia ze środków PFRON muszą dokonywać selekcji przy ich podziale, tj. preferować ważność pewnych kategorii wniosków względem pozostałych. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że zasady przyznawania i podziału środków z PFRON w 2018 r. określa uchwała nr 7 Społecznej Powiatowej Rady ds. Osób Niepełnosprawnych z dnia 14 marca 2018 r. Akt ten nie został włączony do akt sprawy, co uniemożliwiło zapoznanie się z jego treścią. Ponadto organy nie wskazały co przesądziło o kwalifikacji spośród 448, tych 327 wniosków, w których to przypadkach udzielono dofinasowania. Tym samym nie wyjaśniono co oprócz braku środków z Funduszu zadecydowało o negatywnym rozpatrzeniu wniosku skarżącego. Nie deprecjonując podniesionego przez organy argumentu o braku środków finansowych na wsparcie wszystkich niepełnosprawnych oraz konieczności ustalenia hierarchii potrzeb, które mogą zostać zaspokojone, zauważyć należy, że kryteria działania organów pomocy społecznej w tym zakresie muszą mieć swoje prawne uwarunkowania. Tym bowiem charakteryzuje się działanie organu administracji w ramach uznania administracyjnego, że możliwość wyboru przez organ rozstrzygnięcia spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań, doznaje ograniczenia w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie ram tego działania w konkretnej kategorii spraw, a także postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 k.p.a., jak również zasadami i celami określonymi w aktach regulujących kwestie dofinasowania niepełnosprawnych w zakresie zaopatrzenia ich w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze. Decyzje tego rodzaju muszą być też poddane szczególnym rygorom w zakresie uzasadnienia, które powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno zatem wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Organ w przypadku rozstrzygnięcia negatywnego dla strony powinien zatem wykazać, że nie mógł inaczej orzec z uwagi na konkretne okoliczności prawne lub faktyczne. W przeciwnym wypadku organ naraża się na skuteczny zarzut naruszenia powyższych naczelnych zasad postępowania oraz wadliwie sporządzonego uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.), a więc dowolności (arbitralności) rozstrzygnięcia. Wobec powyższego skarga musiała wywrzeć zamierzony skutek. W toku dalszego postępowania organy uwzględnią powyższe wskazania Sądu i po ponownym rozpoznaniu sprawy podejmą decyzję w ramach uznania administracyjnego, należycie uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, gdyż dotknięte są one tymi sami wadami. Stosownie do art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ skarżący, zwolniony z mocy ustawy od kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) i działający osobiście, nie wykazał aby w związku ze sprawą poniósł wydatki niezbędne do celowego dochodzenia swych praw (art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.).