I SA/Gl 1136/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Suleja-Klimczyk, Sędziowie WSA Agata Ćwik-Bury, Beata Machcińska (spr.), Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2018 r. sprawy ze skargi P. S. (S.) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi P. S. (dalej: "strona" lub "skarżący") jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. (dalej: "ZUS" lub "organ") z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. W dniu 10 stycznia 2017 r. skarżący wystąpił do ZUS z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne ze względu na trudną sytuację materialną oraz zdrowotną. Skarżący oświadczył, że nie dysponuje środkami finansowymi aby uregulować zalegle składki na ubezpieczenie społeczne oraz na Fundusz Pracy za okres od maja 2005 r. do marca 2006 r. Nie posiada również nieruchomości ani żadnych wartościowych rzeczy ruchomych. Poinformował, że jest osobą niepełnosprawną, a jego żona nie pracuje i tym samym jest jedynym żywicielem rodziny. 2. ZUS decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1-3 oraz ust. 3a w związku z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 963 ze zm., dalej również: "u.s.u.s."), odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek na: - ubezpieczenie społeczne za okres od lipca 2005 r. do marca 2006 r. w łącznej kwocie 8.389,73 zł, w tym z tytułu składek – 3.757,73 zł, odsetek naliczonych na dzień 10 stycznia 2017 r. – 4 632,00 zł, - Fundusz Pracy – za okres od lipca 2005 r. do marca 2006 r. w łącznej kwocie 605,32 zł, w tym z tytułu składek – 270,32 zł, odsetek naliczonych na dzień 10 stycznia 2017 r. – 335,00 zł. 3. Skarżący pismem z 8 sierpnia 2017 r. zwrócił się do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu składek. 4. ZUS decyzją z [...] (Nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej również: "k.p.a.") oraz w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., utrzymał w mocy decyzję z [...]. W ocenie ZUS, zebrane w sprawie dokumenty nie przemawiają za zmianą decyzji o odmowie umorzenia zaległych składek. ZUS ustalił, że: 1) skarżący od czerwca 2006 r. nie prowadzi działalności gospodarczej, 2) uzyskuje dochód z tytułu zatrudnienia za granicą w kwocie 600 Euro, 3) prowadzi wraz z żoną dwuosobowe gospodarstwo domowe, przy czym żona skarżącego - Pani H.S. nie uzyskuje dochodu i zarejestrowana jest w Urzędzie Pracy jako bezrobotna bez prawa do zasiłku, 4) skarżący ponosi koszty z tytułu: czynszu w kwocie 750,00 zł miesięcznie, opłat eksploatacyjnych w kwocie 320,06 zł miesięcznie oraz koszty związane z leczeniem w kwocie 150,00 zł (co dwa miesiące), 5) nie posiada innych zobowiązań oraz majątku ruchomego i nieruchomego. ZUS stwierdził, że nie jest możliwe umorzenia należności w oparciu o przepisy art. 28 ust. 2 u.s.u.s., gdyż przeciwko skarżącemu prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Dyrektora Oddziału ZUS w Z., a skarżący osiąga dochody z tytułu zatrudnienia. W ocenie ZUS, w sprawie nie wystąpiły również przesłanki umorzenia należności z tytułu składek wskazane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (dalej: "rozporządzenie"). W tym zakresie uznał, że choć sytuacja skarżącego jest trudna, to jednak nie korzysta on ze wsparcia socjalnego. Zdaniem ZUS choroba skarżącego nie uniemożliwia pozyskiwania dochodów niezbędnych do podjęcia spłaty zadłużenia (możliwość zatrudnienia jest ograniczona, ale nie jest niemożliwa), orzeczenie w sprawie niepełnosprawności jest wydane do dnia 31 maja 2015 r., a skarżący nie przedstawił aktualnego orzeczenia. Wskazał także, że żona skarżącego, będąc zarejestrowaną jako osoba bezrobotna, wyraża gotowość do podjęcia zatrudnienia umożliwiającego spłatę długu z tytułu nieopłaconych składek. 5. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący zarzucił ZUS pominięcie udokumentowanej "kiepskiej" sytuacji materialnej skarżącego. Wyjaśnił, iż nie posiada "wznowionego orzeczenia o niepełnosprawności, gdyż aktualnie podlega ubezpieczeniu poza granicami RP". Jego żona nie może "wyrejestrować się z Powiatowego Urzędu Pracy, gdyż wówczas straci ubezpieczenie zdrowotne i nie będzie mogła korzystać z publicznych przychodni". Poinformował, że nie korzysta z zapomogi MOPS, bo dochody gospodarstwa domowego nieznacznie przekraczają wyznaczone limity. Podniósł również, że nie został poinformowany o konsekwencjach związanych z brakiem zapłaty należności z tytułu składek. 6. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, choć z przyczyn niewskazanych w skardze. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, na wstępie należy przywołać przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. I tak, zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, przy czym całkowita nieściągalność, zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 3 u.s.u.s., zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 233 i 978, 1166, 1259 i 1844 oraz z 2016 r. poz. 615); 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Ponadto, w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Z uwagi na okoliczność, że skarżący jest równocześnie płatnikiem składek o umorzenie których wniósł, wskazać należy przesłanki umorzenia określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia, w myśl którego ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Za rodzinę, o której mowa powyżej uważa się wspólnie zamieszkujące i gospodarujące ze zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające z zobowiązanym w faktycznym związku. Podkreślenia wymaga, że proces podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter dwuetapowy. W pierwszym etapie organ administracji winien jednoznacznie ustalić, czy istnieje któraś z ww. przesłanek umorzeniowych albo jednoznacznie wykluczyć jej istnienie. Dopiero po ustaleniu, że którakolwiek z przesłanek umorzeniowych istnieje organ administracji proceduje na etapie drugim - to jest na etapie uznania administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, iż kontroli sądu nie podlega uznanie samo w sobie, ale kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2002 r. sygn. akt III SA 830/00). Uznaniowy charakter decyzji umorzeniowych nie może bowiem oznaczać dowolności działania organu. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materię będącą podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Decyzje o charakterze uznaniowym podlegają ocenie Sądu na zasadach ogólnych. Badana jest zgodność z prawem procesu stosowania prawa i wydanego w jego wyniku rozstrzygnięcia, zarówno w aspekcie znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia błędnego czy też niepełnego stanu faktycznego, dyskwalifikuje decyzję pod względem prawnym, a to z tej przyczyny, że dochodzi do zastosowania niewłaściwej normy prawnej. Obowiązki organu prowadzącego postępowanie dowodowe określają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stosownie do art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej, stojąc na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron, powinien podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 k.p.a. organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zasada praworządności zawarta w art. 7 k.p.a. - rozwinięta w innych przepisach, w tym w art. 77 § 1 k.p.a. - ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie ustalić konsekwencje prawne tych faktów. Obowiązek wyczerpującego i rzetelnego zebrania materiału dowodowego związany jest z sytuacją procesową organu administracji publicznej, który jest "gospodarzem" postępowania i posiada duże uprawnienia w zakresie ukształtowania tego postępowania. Natomiast obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego polega na dokładnym zapoznaniu się z tym materiałem, ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Negatywne konsekwencje zaniedbania należących do organu czynności dowodowych nie mogą obciążać strony. Sąd stwierdza z urzędu, iż ZUS zarówno w zaskarżonej decyzji jak i w decyzji organu pierwszej instancji nie rozważył kwestii przedawnienia składek objętych wnioskiem o ich umorzenie, a winien, zważywszy jakiego okresu one dotyczą. Tym samym naruszył art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ewentualne stwierdzenie przedawnienia określonych należności powoduje z kolei konieczność umorzenia postępowania w tym zakresie, ponieważ prowadzenie postępowania o umorzenie należności składkowych, które uległy przedawnieniu jest bezprzedmiotowe. Jak trafnie stwierdził NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 3945/16): skoro kwestia przedawnienia płatności składek mieści się w granicach sprawy o umorzenie tych należności, to organ zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać oraz rozpatrzyć cały materiał dowodowy w tym zakresie i stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. ustalenia poczynione na podstawie zebranego materiału dowodowego zawrzeć w uzasadnieniu decyzji. Stosownie bowiem do art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w obecnym brzmieniu, należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Jednak do 31 grudnia 2011 r. ten przepis stanowił, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Należy wskazać, że 5-letni termin przedawnienia należności składkowych wprowadzono z dniem 1 stycznia 2012 r. ustawą z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. z 2011 r., poz. 1378). Jednakże w art. 27 ustawy nowelizującej ustawodawca postanowił, że do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r. (a więc jak w tej sprawie), stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. (ust. 1), zaś jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (ust. 2). Na gruncie ostatnio zacytowanej regulacji przyjmuje się, że według zasady wynikającej z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. do należności składkowych nieprzedawnionych do dnia 1 stycznia 2012 r. (wedle starych zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednakże bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Z kolei artykuł 27 ust. 2 tej ustawy z 2011 r. oznacza, że wybór odpowiedniego terminu przedawnienia pięcioletniego (liczonego od dnia 1 stycznia 2012 r.) lub dziesięcioletniego (liczonego od daty wymagalności składki) - zależy od tego, który z nich upłynie wcześniej. Ustawodawca przyjął w tym względzie nakaz posługiwania się regułą kolizyjną lex benignior, zgodnie z którą należy stosować ustawę względniejszą w stosunku do biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, do zapłaty których zobowiązany jest określony podmiot (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II FSK 3031/12, Lex nr 1769575). Rozpatrując sprawę ponownie, ZUS w pierwszej kolejności rozważy, czy choćby część z należności składkowych nie uległa aby przedawnieniu, co w konsekwencji może spowodować, że orzekanie o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności przedawnionej jest bezprzedmiotowe. Pominięcie przez ZUS podstawowej kwestii, tj. przedawnienia składek objętych wnioskiem o ich umorzenie, uniemożliwia Sądowi dokonanie kontroli i oceny, czy zasadna była odmowa umorzenia należności z punktu widzenia kryteriów określonych w art. 28 ust. 3a u.p.e.a. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Niemniej, Sąd zwraca uwagę, iż akta administracyjne sprawy nie zawierają informacji co do prowadzonych wobec skarżącego egzekucji. ZUS w decyzji z dnia [...] stwierdził, iż wobec skarżącego, z tytułu należności objętych wnioskiem o umorzenie, było prowadzone postępowanie egzekucyjne, które jednak nie doprowadziło choćby do częściowej spłaty zadłużenia, a żaden z organów egzekucyjnych nie umorzył postępowania egzekucyjnego z uwagi na bezskuteczność czy brak majątku. Natomiast w zaskarżonej decyzji wzmiankował jedynie, iż wobec skarżącego jest nadal prowadzone postępowanie egzekucyjne. ZUS, przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie ustalił stanu faktycznego w zakresie postępowania egzekucyjnego, które toczy się (toczyło się) wobec skarżącego. Oznacza to, że organ nie dysponował wystarczającym materiałem dowodowym pozwalającym na rozstrzygnięcie w zakresie przesłanki całkowitej nieściągalności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd nie orzekł, ponieważ skarżący nie wykazał, że działając osobiście i będąc zwolniony ustawowo od uiszczenia wpisu (art. 239 § 1 pkt 1 lit. e. p.p.s.a.), poniósł wydatki wskazane w art. 205 § 1 p.p.s.a.