I SA/Gl 1146/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędziowie WSA Beata Machcińska, Bożena Pindel (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zażalenia na postanowienie o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...], nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3, art. 144 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), następnie oznaczanej w skrócie: K.p.a., oraz art. 17, art. 18 i art. 59 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.), następnie powoływanej jako: u.p.e.a., umorzył postępowanie zainicjowane zażaleniem skarżącego J. P. na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. z dnia [...], nr [...], którym odmówiono umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec skarżącego na podstawie trzynastu tytułów wykonawczych z dnia [...] o numerach od [...] do [...] wystawionych przez Pocztę Polską S.A. Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej a obejmujących zaległości skarżącego w opłacie abonamentowej za okres od stycznia 2010 r. do lutego 2014 r. Stan sprawy przedstawia się następująco. Po otrzymaniu odpisów wymienionych tytułów wykonawczych i zawiadomienia organu egzekucyjnego z dnia [...], nr [...] o zajęciu świadczenia emerytalnego skarżący w piśmie z dnia 15 maja 2015 r., uzupełnionym pismem z dnia 2 czerwca 2015 r., wystąpił o umorzenie postępowania egzekucyjnego z uwagi na brak podstaw prawnych do jego wszczęcia. Zdaniem skarżącego zarówno odpisy tytułów wykonawczych, jak i zawiadomienie były obarczone wadami, albowiem nie zawierały właściwych pieczęci i podpisów uprawnionych osób. W postanowieniu o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego organ wyjaśnił, że opłata abonamentowa podlega ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej. Zarazem stwierdził, że wystawione w niniejszej sprawie tytuły wykonawcze zawierają wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 27 § 1 u.p.e.a., a zawiadomienie zostało sporządzone zgodnie z wymogami przepisanymi w art. 67 § 2 u.p.e.a. Krytyczny stosunek do tego rozstrzygnięcia skarżący wyraził w zażaleniu. W skierowanym do organu nadzoru piśmie z dnia 26 czerwca 2016 r. organ egzekucyjny oznajmił, że przedmiotowe postępowanie egzekucyjne zostało zakończone wskutek całkowitej realizacji tytułów wykonawczych. Mając to na względzie, organ nadzoru zaskarżonym postanowieniem umorzył postępowanie zainicjowane wspomnianym zażaleniem, uznawszy, że stało się ono bezprzedmiotowe. W skardze na to rozstrzygnięcie skarżący podał, że nie jest ani właścicielem, ani użytkownikiem posiadłości; nie jest również spadkobiercą. Jak zaznaczył, mieszka w przytulisku i uiszcza wszystkie ciążące na tym przytulisku zobowiązania. Zaakcentował też, że nigdy nie miał zarejestrowanego odbiornika telewizyjnego lub radiofonicznego a w ostateczności korzysta tylko z jednego wybranego kanału radiowego, co zupełnie wystarcza również pozostałym mieszkańcom. W odpowiedzi organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Jak podkreślił, analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości, że zarówno postanowienie o umorzeniu postępowania odwoławczego, jak i odmowne załatwienie przez organ egzekucyjny żądania umorzenia postępowania egzekucyjnego były prawidłowe. Wbrew twierdzeniom skargi, skarżący konsekwentnie posługuje się tym samym adresem, co sprawia, że rozstrzygnięcie w pierwszej instancji podjął organ właściwy. Prawidłowość dokonanych przez ten organ czynności egzekucyjnych w świetle zebranego materiału dowodowego jest niewątpliwa, a niezaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 59 u.p.e.a., czyniło koniecznym odmowne załatwienie wniosku o umorzenie postępowanie egzekucyjnego. Natomiast ustalenie przez organu nadzoru (na etapie rozpatrzenia zażalenia), że obowiązek został wyegzekwowany, musiało prowadzić do umorzenia postępowania odwoławczego wobec jego bezprzedmiotowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ustawy P.p.s.a.). Sąd stwierdza, że postanowienie organu odwoławczego nie zawiera uchybień, które mogłyby uzasadniać jego uchylenie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...]. Skarżący – kwestionując legalność tego rozstrzygnięcia – akcentował, że nie miał nigdy "zatwierdzonego odbiornika RTV". Pozostałe zarzuty wymienione w skardze nie dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia i odnoszą się do innych postępowań, w tym toczących się przed sądem powszechnym. Nie jest w sprawie sporne, że skarżący w dniu 23 kwietnia 2015 r. otrzymał odpisy tytułów wykonawczych wierzyciela Poczty Polskiej S.A. Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej wraz dokonanym przez organ egzekucyjny (Naczelnika Urzędu Skarbowego w L.) zajęciem jego świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych. Z załączonych do akt tytułów wykonawczych wynika, że zawierały one pouczenie dla zobowiązanego o możliwości wniesienia zarzutów w terminie 7 dni. W dniu 15 maja 2015 r. skarżący wniósł pismo, w którym zarzucił wystawionym tytułom wykonawczym braki formalne (brak właściwych pieczęci i podpisów). Po uprzednim wezwaniu skarżącego (pismem z dnia 25 maja 2015 r.), ostatecznie organ I instancji potraktował pismo skarżącego jako wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Następnie postanowieniem z dnia [...] stwierdził brak podstaw do jego umorzenia, powołując art. 59 u.p.e.a. Na etapie postępowania odwoławczego organ II instancji powziął informację, że postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec skarżącego zostało zakończone wskutek całkowitej realizacji wystawionych przez wierzyciela tytułów wykonawczych, co czyni dalsze postępowanie bezprzedmiotowym. Skarżący zarówno w skardze, jak również w pismach składanych w toku postępowania poruszał kwestie niezwiązane z przedmiotem sprawy. Wywieść z nich jednak należy, że w piśmie z dnia 15 maja 2015 r. (wniosek o umorzenie postępowania) podnosił jedynie brak podpisów i pieczęci na tytułach wykonawczych, natomiast na etapie skargi brak odbiorników rtv. Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do tego, by zobowiązany wykonał ciążący na nim obowiązek (w tej sprawie dotyczący zarejestrowanych odbiorników rtv). Postępowanie egzekucyjne zmierza wyłącznie do wykonania tego, co nakazano w tytule wykonawczym. Nie może być w nim już badane to, co ostatecznie rozstrzygnięto na etapie jurysdykcyjnym; w tej sparwie badającym zasadność obciążenia skarżącego należnościami z tytułu posiadania i używania odbiorników rtv w latach 2010-2014. Wynika to wprost z treści art. 29 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Przepis art. 26 § 1 u.p.e.a. stanowi, że organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Z kolei art. 27 § 1 tej ustawy określa, co winien zawierać tytuł egzekucyjny; przepis ten wymienia kolejno: 1) oznaczenie wierzyciela; 2) wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu, a także numeru identyfikacji podatkowej (NIP) lub numeru Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL), jeżeli zobowiązany taki numer posiada; 3) treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek; 4) wskazanie zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową albo przez ustanowienie zastawu skarbowego lub rejestrowego lub zastawu nieujawnionego w żadnym rejestrze, ze wskazaniem terminów powstania tych zabezpieczeń; 5) wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, jeżeli należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia należności pieniężnej; 6) wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej; 7) datę wystawienia tytułu, podpis, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela; 8) pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu; 9) pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego; 10) klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej; 11) wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych; 12) datę doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podstawę prawną braku tego obowiązku. Sąd, w ramach sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej, nie dopatrzył się jakichkolwiek uchybień formalnoprawnych w wystawionych tytułach wykonawczych, w szczególności w podnoszonym przez skarżącego zakresie. W niniejszej sprawie wierzyciel nie był jednocześnie organem egzekucyjnym. Szczególnym środkiem zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym w administracji przysługującym zobowiązanemu są zarzuty wniesienie których wymaga zajęcia stanowiska przez wierzyciela, jako niezbędnego elementu postępowania toczącego się w ramach postępowania egzekucyjnego. Wypowiedź wierzyciela (jego stanowisko) w zakresie zgłoszonego zarzutu, przybierające formę postanowienia, które w zależności od okoliczności tak określonej sprawy – ma charakter merytoryczny lub formalny. Podstawy wnoszenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym ustawodawca wskazał w art. 33 § 1 pkt 1-10 u.p.e.a.; podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy. Zarzuty te stanowią swoisty środek zaskarżenia służący zobowiązanemu. Rola zarzutów sprowadza się przede wszystkim do jednego ze sposobów weryfikacji czynności organów egzekucyjnych mających służyć ochronie adresata czynności, który to zarzut może być wykorzystany wyłącznie na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, tj. w terminie 7 dni od doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego - o czym poucza się zobowiązanego w treści tytułu wykonawczego (art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.). Oznacza to, że nie mogą być one składane lub uzupełniane w terminie późniejszym, np. w zażaleniu na postanowienie organu egzekucyjnego lub w skardze do sądu, bowiem to organ egzekucyjny musi je rozpoznać (po uzyskaniu stanowiska wierzyciela - jeżeli organ egzekucyjny nie jest równocześnie wierzycielem). Tryb rozpatrzenia zarzutów ustawodawca uregulował w art. 34 u.p.e.a. Jak wyżej wskazano istotnym elementem tej procedury jest uzyskanie przez organ egzekucyjny wypowiedzi wierzyciela, który musi być powiadomiony o zgłoszeniu zarzutów przez zobowiązanego. Z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. wynika, że zobowiązany może wnieść zarzuty w terminie siedmiu dni. W orzecznictwie wskazuje się, że uchybienie terminu do złożenia zarzutu na podstawach tam wskazanych powoduje bezprzedmiotowość lub bezskuteczność czynności zobowiązanego i nie jest możliwe merytoryczne rozpatrywanie takiego zarzutu. Skarżący nie złożył w terminie zarzutów, pomimo prawidłowego pouczenia zawartego w doręczonych mu tytułach wykonawczych. Skutkowało to uniemożliwieniem dokonania wypowiedzi przez wierzyciela m.in., co do zasadności podnoszonego zarzutu nieistnienia obowiązku, który skarżący podniósł dopiero w skardze (brak odbiorników rtv). W kwestii zasadności tego zarzutu mógł się wypowiedzieć jedynie wierzyciel, zaś na etapie postępowania przed sądem zarzut ten nie może być rozpatrywany. Wskazać należy, że wynikający z art. 29 § 1 u.p.e.a. obowiązek badania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej powiązany jest nie tylko z zarzutami w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, a także z podstawami umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 59 § 1 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne umarza się: 1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania; 2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał; 3) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa; 4) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego; 5) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny; 6) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego; 7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu; 8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania; 9) na żądanie wierzyciela; 10) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Słusznie zauważył organ I instancji, że nie zachodziła żadna z przesłanek wymienionych we wskazanym przepisie skutkująca koniecznością umorzenia postępowania egzekucyjnego. Nawet gdyby w sposób dorozumiany przyjąć, że skarżący domagał się umorzenia postępowania z racji nieistnienia obowiązku, to nasuwa się pytanie, w jakim znaczeniu pojęcie obowiązku zostało użyte w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Sąd podziela tu pogląd wyrażony w doktrynie, że chodzi tu o obowiązek rozumiany jako świadczenie wyrażone w określonej wysokości, nie zaś ogólnie, o obowiązek pojmowany jako rodzaj świadczenia podlegającego egzekucji administracyjnej. Jest to więc wyłącznie obowiązek, który legł u podstaw wszczęcia postępowania egzekucyjnego i został ujęty w tytule wykonawczym (por. P. Pietrasz (w): Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, pod red. D. Kijowskiego; Lex). W toku tego postępowania organ II instancji ustalił, że należność wynikająca z wystawionych przez wierzyciela tytułów egzekucyjnych została w całości ściągnięta w związku z dokonanym zajęciem świadczeń emerytalnych skarżącego. Odnosząc się do tej kwestii należy stwierdzić, że zapłata na rzecz wierzyciela należności wynikających z realizowanych tytułów wykonawczych już w trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, co do zasady, jest równoznaczna ze skutecznym przeprowadzeniem egzekucji. Oznacza osiągnięcie celu tego postępowania, którym jest doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku. Zgodnie z art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w myśl art. 105 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygniecie jej, co do istoty. W przypadku przyczyn o charakterze przedmiotowym, brak jest przedmiotu faktycznego do rozpoznania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W świetle powyższego, organ uprawniony jest, więc do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Rację ma organ, że skarżący nie podniósł w zażaleniu żadnych zarzutów i okoliczności, z którymi możliwa byłaby jakakolwiek polemika. Ponadto na etapie postępowania odwoławczego postępowanie egzekucyjne zostało zakończone. Prowadzi to do wniosku, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe; przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem. Jeżeli bezprzedmiotowość zachodzi już po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ I instancji, to oznacza, że jej skutki rozciągają się wyłącznie na postępowanie odwoławcze, to w takiej sytuacji organ II instancji powinien wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. tj. umorzyć postępowanie odwoławcze. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.