I SA/Gl 120/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Mikosz, Sędzia NSA Ewa Madej, Sędzia WSA Bożena Pindel (spr.), Protokolant Beata Kuziel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2012 r. sprawy ze skargi A w S. w likwidacji na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Likwidatorzy A w S. w likwidacji wnieśli skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie [...] zł. Skarżący wnieśli ponadto skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] o umorzeniu postępowania wszczętego w sprawie o umorzenie składek finansowanych przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami tych składek w łącznej kwocie [...] zł oraz w kwocie [...]zł, która została na postawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – dalej p.p.s.a. – rozdzielona i wyłączona do odrębnego postępowania. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 21 marca 2011 r. Likwidatorzy A w S. w likwidacji (zwaną dalej A1 lub A2) wystąpili do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zaległych składek oraz odsetek z tytułu zaległości w ich wpłacie podnosząc, że z dniem 8 stycznia 1999 r. A1 została postawiona w stan likwidacji i regulowała na bieżąco zobowiązania wobec ZUS do momentu wszczęcia postępowania egzekucyjnego przez Komornika Sądowego w L.. Podziału sumy uzyskanej z egzekucji dokonał Sąd Rejonowy w L., a jednym z wierzycieli był ZUS. A2 nie zaspokoiła wszystkich należności, w tym także pracowniczych. Obecnie A1 nie prowadzi działalności i nie posiada żadnego majątku oprócz następujących nieruchomości, na których została ustanowiona hipoteka przymusowa zwykła na rzecz ZUS: - działki o nr [...] o powierzchni 101 m2, dla której Sąd Rejonowy w L. prowadzi KW nr [...], stanowiącej poszerzenie ul. [...] w S., - działki o nr [...] o powierzchni 402 m2, stanowiącej drogę p/pożarową dojazdową do budynku gminnego w S. (przedszkola) oraz działkę o nr [...] o powierzchni 169 m2 będącej poszerzeniem ul. [...] w S., dla których Sąd Rejonowy w L. prowadzi KW nr [...]. Wskazany majątek nieruchomy nie przedstawia żadnej wartości i planowane jest jego nieodpłatne przekazanie na rzecz Urzędu Gminy w K.. Ponadto do wniosku dołączono pismo Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w L. J. O. z dnia 9 lutego 2009 r., sporządzone do sprawy [...] i innych, z którego wynika, że w toku czynności egzekucyjnych stwierdzono, iż dłużnik nie posiada żadnego majątku podlegającego skutecznej egzekucji, nie posiada rachunków bankowych, ruchomości, nieruchomości będące własnością dłużnika zostały zlicytowane w drodze egzekucji z nieruchomości, a Sąd Rejonowy w L. sporządził plany podziału kwot uzyskiwanych w toku egzekucji. Przeciwko dłużnikowi prowadzonych jest 120 postępowań, a zadłużenie na dzień sporządzenia pisma wynosiło [...] zł. Postanowieniem z dnia [...] sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w Cz. oddalił wniosek A1 o ogłoszenie upadłości wskazując w uzasadnieniu, że wnioskodawca nie posiada płynnych środków wystarczających na koszty postępowania, a posiadany majątek niepodobna spieniężyć. Do akt postępowania zostały dołączone m.in. następujące dokumenty: oświadczenie strony o stanie majątkowym, postanowienie Sądu Rejonowego w C. z [...] sygn. [...] o oddaleniu wniosku o ogłoszenie upadłości wraz z uzasadnieniem, pisma Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w L. J. O. z dnia 9 lutego 2009 r. kierowane do wierzycieli, pismo Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w L. J. O. z dnia 15 marca 2011 r., iż obecnie prowadzi postępowanie egzekucyjne w 2 sprawach, które pozostaje bezskuteczne oraz wyciągi z ksiąg wieczystych Decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych działając na podstawie art. 83 ust.1 pkt 3, art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) – dalej u.s.u.s. – postanowił nie umarzać należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie [...] zł obejmującej: - składki na ubezpieczenia społeczne za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek za okres 09/1999, 01/2000 – 12/2002, 02/1006 w kwocie [...] zł, - składki na FP i FGŚP za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek za okres 02/2000 – 12/2002, 02/2006 w kwocie [...] zł, - odsetki za zwłokę od należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek naliczone na dzień 21.03.2011 r. w kwocie [...] zł, - odsetki za zwłokę od należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek naliczone na dzień 21.03.2011 r. w kwocie [...] zł, - koszty upomnienia [...] zł, - opłatę dodatkową w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu organ wymienił dokumenty złożone przez A1 obrazujące sytuację finansową zobowiązanego, które zgromadził w toku postępowania. Analizując przesłanki z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wskazał, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, natomiast art. 28 ust. 3 określa enumeratywnie okoliczności, w których zachodzi całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2. Organ wyjaśnił dalej, że w stosunku do A2 prowadzone było postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w L. zakończone wydaniem postanowienia o umorzeniu z powodu nieściągalności z dnia [...]. Podkreślił przy tym, że fakt zaistnienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności z tytułu składek nie tworzy po stronie organu obowiązku ich umorzenia, a jedynie stwarza taką możliwość co wynika z art. 28 ust. 1 powołanej ustawy. Z analizy materiału wynika, iż A2 posiada nieruchomości, z których dotychczas nie były prowadzone postępowania egzekucyjne (KW o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...]). Likwidatorzy A1 złożyli odwołanie od wspomnianej wyżej decyzji wnosząc "o ponowne rozpoznanie sprawy". Podnieśli, iż dokonali ponownego sprawdzenia w Sądzie Rejonowym w L. w Wydziale Ksiąg Wieczystych stanu posiadanych nieruchomości i złożyli oświadczenie, że A2 jest właścicielem jedynie nieruchomości wskazanych we wniosku o umorzenie składek (tj. KW nr [...] i [...]), natomiast pozostałe nieruchomości, wskazane przez ZUS, stanowią własność osób fizycznych, które nabyły je w wyniku postępowania egzekucyjnego z nieruchomości prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L. (dot. KW nr [...] nr działki [...], KW nr [...],[...] oraz [...]). Ponadto podnieśli, iż A1 nie była właścicielem nieruchomości oznaczonej nr KW [...]. Likwidatorzy na poparcie swoich twierdzeń złożyli dodatkowe dokumenty: - postanowienia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w L. B. D. z dnia [...] wydane w sprawach o sygn. [...] i [...] umarzające postępowania egzekucyjne z uwagi na bezskuteczność egzekucji, - postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] oraz z dnia [...] wydane w sprawie sygn. [...] w sprawie egzekucji z nieruchomości A w S. w likwidacji o przysądzeniu własności nieruchomości na rzecz nabywców, - pismo Wójta Gminy w K. z dnia 7 lipca 2011 r., w którym nawiązując do pisma z dnia 4 czerwca 2002 r., wyraził zgodę na nieodpłatne przejęcie działek oznaczonych w KW nr [...] oraz w KW nr [...] pod warunkiem braku obciążeń hipotecznych. Zaskarżoną decyzją ostateczną ZUS, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] powołując się na te same ustalenia i argumenty, które zostały w niej przedstawione. Organ przyznał, że A1 jest w posiadaniu majątku nieruchomego, który stanowią działki będące poszerzeniem dróg gminnych podlegających pod Urząd Gminy w K. (KW nr [...] i KW nr [...]). Ponownie organ przyznał, iż w przedmiotowej sprawie postępowanie egzekucyjne prowadził Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w L., który postanowieniem z dnia [...] umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych ZUS, lecz nie stanowi to o automatycznym obowiązku umorzenia należności składkowych, wobec nie stwierdzenia przesłanek całkowitej nieściągalności istniejącego zadłużenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Likwidatorzy A w S. w likwidacji wnieśli o uchylenie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. z dnia [...] nr [...] i ponowne rozpatrzenie wniosku z dnia 21 marca 2011 r. o umorzenie należności z tytułu składek w łącznej kwocie [...] zł. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż w wyniku prowadzonych postępowań egzekucyjnych doszło do całkowitego zbycia majątku A2, za wyjątkiem wskazanych nieruchomości, które nie posiadają żadnej wartości, a ich nieodpłatne zbycie nie jest możliwe z uwagi na obciążenia w postaci hipotek przymusowych na rzecz ZUS. Skarżący nie posiada możliwości zaspokojenia roszczeń ZUS, co czyni niemożliwym zakończenie postępowania likwidacyjnego. Odpowiadając na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podkreślił w szczególności uznaniowy charakter tej decyzji, a jednocześnie podtrzymał swój pogląd, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności składek w łącznej wysokości [...] zł, bowiem A1 jest nadal w posiadaniu majątku w postaci działek stanowiących poszerzenie dróg gminnych (KW nr [...] oraz KW nr [...]). Ponadto organ wskazał, że instytucja umorzenia ma charakter wyjątkowy, a organ ma ustawowy obowiązek egzekwowania należności z tytułu składek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję ZUS z dnia [...] Nr [...] w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników części finansowanej przez płatnika składek w łącznej kwocie [...] zł. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 p.p.s.a.. Oceniając sporną decyzję w tym zakresie Sąd uznał, iż jest ona nieprawidłowa. Przechodząc do merytorycznej oceny jej prawidłowości należy wskazać, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane są na podstawie art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., który stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. ZUS zarówno w decyzji z dnia [...], jak również w zaskarżonej decyzji dnia [...] oraz w odpowiedzi na skargę potwierdził, że na podstawie tytułu wykonawczego ZUS, Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w L. prowadził postępowanie egzekucyjne, które postanowieniem z dnia [...] zostało umorzone, z uwagi na bezskuteczność egzekucji i organ nie ponowił wniosku o wszczęcie administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Zakładać przy tym trzeba, że skoro egzekucja była prowadzona przez Naczelnika Urzędu Skarbowego to obejmowała ona swym zakresem także i egzekucję z nieruchomości. Skarżący natomiast – wnioskując o umorzenie – na poparcie stanowiska o całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek przedstawił: - pismo Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w L. J. O. z dnia [...], wydanego do sprawy [...] i innych, z którego wynika iż w toku czynności egzekucyjnych stwierdzono, że dłużnik nie posiada żadnego majątku podlegającego skutecznej egzekucji, nie posiada rachunków bankowych, ruchomości, nieruchomości będące własnością dłużnika zostały zlicytowane w drodze egzekucji z nieruchomości, a Sąd Rejonowy w L. sporządził plany podziału kwot uzyskiwanych w toku egzekucji. Przeciwko dłużnikowi prowadzonych jest 120 postępowań, których zadłużenie na dzień sporządzenia pisma wynosiło [...] zł, - postanowienia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w L. B. D. z dnia [...] wydane w sprawach o sygn. [...] i [...]umarzające postępowanie egzekucyjne z uwagi na bezskuteczność egzekucji, - postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] oraz z dnia [...] wydane w sprawie sygn. [...] w sprawie egzekucji z nieruchomości A w S. w likwidacji o przysądzeniu własności nieruchomości na rzecz nabywców. Analiza dokumentów zgromadzonych w toku postępowania prowadzonego przez ZUS pozwala na przyjęcie, iż w przypadku skarżącej nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej (brak rachunku bankowego, A1 znajduje się w końcowej fazie postępowania likwidacyjnego), jednocześnie skarżąca nie posiada majątku, z którego można prowadzić egzekucję, co potwierdził zarówno sądowy jak i administracyjny organ egzekucyjny. Organ w toku postępowania dołączył do akt elektroniczne odpisy z ksiąg wieczystych prowadzonych przez Sąd Rejonowy w L. KW NR [...] (poprzednio KW nr [...]) oraz KW NR [...] (poprzednio KW nr [...]), które potwierdzają twierdzenia skarżącego w zakresie własności nieruchomości. Jednak od daty zakończenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie własnych tytułów wykonawczych tj. od [...] organ nie przystąpił do dalszych czynności egzekucyjnych. Mając na uwadze wskazane okoliczności i badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, w sytuacji prawnej i faktycznej zaistniałej w przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez nie zastosowanie przepisu art. 28 ust. 2 oraz ust. 3 punkt 5 i 6 u.s.u.s. W przedmiotowej sprawie doszło także do naruszenia w toku postępowania odwoławczego podstawowych zasad proceduralnych. Organ II instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, a zatem podzielając stanowisko i argumenty w niej zawarte, uchybił obowiązkowi z art. 77 k.p.a. czyli wyczerpującego i wnikliwego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W szczególności powtórzył za organem I instancji, że w przypadku wnioskodawczyni nie zachodzi sytuacja całkowitej nieściągalności wskazana w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Sąd nie podziela zaskarżonego poglądu organów obu instancji, bowiem prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego ZUS postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w L. zostało umorzone z uwagi na bezskuteczność egzekucji. Tymczasem skarżący wykazał w oparciu o złożone do akt dokumenty, że prowadzone przez Komorników przy Sądzie Rejonowym w L. postępowania doprowadziły częściowo do skutecznej egzekucji z nieruchomości, zaś w pozostałym zakresie zostały one umorzone z uwagi na brak majątku podlegającego egzekucji. Twierdzenia organu o możliwości dalszego skutecznego prowadzenia egzekucji nie znajdują potwierdzenia w informacjach zawartych w aktach sprawy. Przepis art. 28 ust. 3 punkt 5 i 6 u.s.u.s. stanowi bowiem, że całkowita nieściągalność zachodzi, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję (punkt 5) lub jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (punkt 6). Zdaniem Sądu zatem, organ winien w pierwszej kolejności ustalić i ocenić czy obie przesłanki całkowitej nieściągalności występują w przedmiotowej sprawie i następnie dopiero rozważyć wniosek A2 o umorzenie składek na podstawie tego przepisu. Wskazane wyżej przez Sąd błędy proceduralne popełnione przez organ stanowią naruszenie art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej, zasada uwzględniania w toku postępowania interesu społecznego, ale i słusznego interesu obywateli), art. 8 (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa), art. 77 § 1 k.p.a. (organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy), art. 107 § 3 k.p.a. (uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej...), które to przepisy znajdują odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie. W następstwie braku pełnej oceny stanu faktycznego sprawy naruszył też prawo materialne poprzez nie zastosowanie art. 28 ust. 3 punkt 5 i 6 u.s.u.s., tym samym nie sposób uznać, że organ wszechstronnie odniósł się do istnienia przesłanki umorzenia. Wskazane naruszenia, w ocenie Sądu, mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i muszą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Organ administracji, podejmując decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, ma obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a. wyważyć słuszny interes strony i interes publiczny, co prowadzi do wniosku, iż zasadniczo, w przypadku gdy nie sprzeciwia się temu interes publiczny, organ powinien podjąć decyzje na korzyść strony postępowania. Podkreślić przy tym należy, że w sprawach o umorzenie należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. interes publiczny musi być szczególnie mocno akcentowany, bowiem akceptowanie stanu, w którym dopuszcza się niewywiązywanie się z obowiązku opłacania składek godzi w prawa innych opłacających składki osób i narusza nakreśloną art. 2a ust. 1 i 2 punkt 2 zasadę równego traktowania ubezpieczonych. W tym miejscu niezbędne jest podkreślenie, że przy niewątpliwie nieskutecznej egzekucji prowadzonej dotąd wobec skarżącego, nie leży w interesie publicznym utrzymywanie stanu niemożności zakończenia likwidacji A1 i właściwego zagospodarowania pozostałych jeszcze działek gruntu likwidowanej A2, które – jak to wynika z okoliczności sprawy – gotowa jest przejąć nieodpłatnie Gmina, z ich przeznaczeniem na potrzeby społeczności lokalnej. Rozważenie zatem obu interesów tj. słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego, znaleźć powinno wyraz w uzasadnieniu decyzji, tak aby umożliwić kontrolę instancyjną, a następnie ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 99/10 LEX nr 95282). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy uwzględni powyższe wskazania i oceny prawne. Poza tym wydając decyzję merytoryczną rozważy ponownie w sposób szczegółowy wystąpienie w sprawie wszystkich innych przesłanek uzasadniających umorzenie zaległych składek i da temu wyraz w uzasadnieniu faktycznym decyzji zgodnie z art. 107 § 2 k.p.a. Wskazane nieprawidłowości w ustaleniach oraz w uzasadnieniu stanowiska organów, uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit a i b p.p.s.a.