I SA/Gl 122/05

Dnia 17 marca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ Sędziowie: NSA Małgorzata Wolf - Mendecka WSA Krzysztof Winiarski (spr.) Protokolant: Marta Lewicka po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi P.P.H.U. "A" Spółka z o.o. w B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych: uchyla zaskarżone postanowienie PPHU A Spółka z o.o. miała zaległości w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W celu ich wyegzekwowania ZUS dokonał zajęć rachunków bankowych w bankach: Bank A, Bank B w P., Bank C. W związku z naliczeniem przez organ egzekucyjny kosztów egzekucyjnych związanych z dokonanymi czynnościami, Spółka złożyła wniosek o umorzenie kosztów egzekucyjnych w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, iż egzekucja powyższej kwoty godzi w egzystencję podmiotu gospodarczego. Podkreślono, iż w przedsiębiorstwie zostały podjęte działania restrukturyzacyjne (zmiany dotyczące finansów, zatrudnienia), które mają na celu poprawę kondycji tejże jednostki. Wskazano, że odstąpienie od egzekwowania kosztów egzekucyjnych spowoduje ocalenie miejsc pracy. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Oddziału ZUS w C. odmówił umorzenia kosztów egzekucyjnych przypadających na rzecz organu egzekucyjnego. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ egzekucyjny podkreślił, że koszty egzekucyjne są kosztami należnymi organowi egzekucyjnemu, a ich wysokość wynika z art. 64 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazano wprawdzie, iż w wyjątkowych sytuacjach koszty egzekucyjne mogą być w całości lub części umorzone (podano tu przesłanki umorzenia określone w art. 64e ustawy egzekucyjnej), ale – w ocenie organu – w rozpatrywanej sprawie wymienione przesłanki nie występują. W dalszej części uzasadnienia wskazano stan zadłużenia Spółki z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółka podniosła, iż w przedmiotowej sprawie spełniona została przesłanka umorzenia z art. 64e§ 2 ustawy egzekucyjnej, w świetle której koszty egzekucyjne mogą zostać umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, ze nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej. Podkreślono, że wynik finansowy spółki od trzech lat zamykał się stratą, a za styczeń 2003 r. strata wynosiła [...] zł. Wskazano, że z uwagi na brak środków finansowych Zakład Energetyczny zagroził wstrzymaniem dostaw energii elektrycznej. Przeprowadzenie egzekucji kosztów w ocenie Spółki oznacza dla niej likwidację. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w K. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zauważył, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na podjęcie właściwego rozstrzygnięcia zażalenia zobowiązanego. Zarzucono organowi egzekucyjnemu, iż ten przedłożył do akt kserokopie zajęć wierzytelności, bez poparcia ich tytułami wykonawczymi, a to w ocenie Dyrektora Izby Skarbowej nie daje możliwości ocenienia celowości i prawidłowości naliczenia kosztów egzekucyjnych od "lawinowo sporządzanych zajęć w jednej niemalże dacie i do tych samych instytucji bankowych, które w efekcie i tak okazały się nieskutecznymi. Podniesiono także, że do zajęć wierzytelności doszło w okresie "pierwszych, rozpowszechnianych przez Ministerstwo Finansów, sygnałów o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców" i żądanie z tego tytułu blisko [...] zł. wymaga wnikliwego zweryfikowania tej kwestii. Dyrektor Izby Skarbowej zarzucił wreszcie, iż chociaż wydanie przez organ egzekucyjny rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych, ma charakter fakultatywny, to jednak organ egzekucyjny winien ponownie rozpoznać sprawę w kontekście podnoszonych przez zobowiązanego argumentów (w oparciu o konkretne, przedstawione przez zobowiązanego dokumenty finansowe, obrazujące wyniki finansowe spółki). Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia kosztów egzekucyjnych w kwocie [...] zł., przypadających na rzecz organu egzekucyjnego. W uzasadnieniu postanowienia organ egzekucyjny, odwołując się do treści art. 64e ustawy egzekucyjnej, stwierdził, że nie występują wymienione w tym przepisie przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych. Podkreślono, że Dyrektor Oddziału ZUS odstąpił od wystawiania zajęć za miesiące zalegania: czerwiec 2002 – listopada 2002, nie doprowadzając do obciążenia dłużnika dodatkowymi kosztami egzekucyjnymi. W ocenie Dyrektora Oddziału ZUS "argumenty podniesione przez Izbę Skarbową – będące podstawą uchylenia postanowienie – nie zasługują na aprobatę, ponieważ w chwili kierowania pierwszych zajęć rachunków bankowych ([...] r.) ustawa o restrukturyzacji nie była jeszcze uchwalona". Organ egzekucyjny podkreślił, że art. 64e ustawy egzekucyjnej ma charakter wyjątkowy, a regulacja ta "podyktowana jest ochroną minimum socjalnego". Zdaniem organu egzekucyjnego, mimo, iż nie wynika to wprost z przepisu, jego wyjątkowy charakter powoduje, że będzie on miał zastosowanie "przede wszystkim do sytuacji, gdy zobowiązanym jest osoba fizyczna, która nie może ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej". Zaznaczono również, że umarzanie kosztów egzekucyjnych jest sprzeczne z interesem publicznym. Zaakcentowano, że ryzyko związane z prowadzoną działalnością gospodarczą ponosi zawsze płatnik składek, a przejściowe trudności gospodarcze nie są równoznaczne z niemożnością zapłaty zaległych zobowiązań publicznych. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w K. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podkreślił, że odstępstwem od reguły naliczania i pobierania opłat za dokonane czynności egzekucyjne, jest umorzenie należnych kosztów egzekucyjnych, które może nastąpił w wypadku spełnienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 64e § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zaakcentowano, że rozstrzygnięcia w sprawach umorzenia mają charakter uznaniowy oraz, że organ egzekucyjny "wykazał duże zrozumienie dla trudnej sytuacji finansowej, rozkładając na raty koszty egzekucyjne" przypisane spółce. Nadmieniono również, że organ odwoławczy nie może w żaden sposób decydować o należnościach organu egzekucyjnego, a jedynie oceniać stanowisko wierzyciela pod kątem spełnienia wymogu przeprowadzenia wyczerpującego postępowania w tej sprawie. Kończąc, organ odwoławczy wskazał, że skoro organ egzekucyjny "nie wyraża zgody na żadne ustępstwa, choćby w zakresie zmiany ich wysokości, to organowi odwoławczemu wypada się z tym zgodzić. W skardze na powyższe postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej spółka przyznała, że posiada zaległości wobec ZUS, nie kwestionuje również prawa naliczania przez organ egzekucyjny kosztów egzekucyjnych, jednak podnosi, że wierzyciel nie powinien podejmować środków egzekucyjnych podnoszących zadłużenie spółki wobec ZUS. Strona wskazała, że jej wniosek o umorzenie kosztów egzekucyjnych podyktowany jest sytuacją nadzwyczajną – problemami finansowymi i nie jest jej zamiarem czynienie reguły z instytucji umorzenia kosztów. Wyjaśniła również, że zajęcie przez wierzyciela rachunków bankowych nie poprawiło jego sytuacji i jej zdaniem nie było niezbędne, ponieważ spółka nie pozostała bierna wobec ZUS, prowadząc dialog w sprawie ustalenia realnego, ratalnego zaspokajania zaległości. Zwrócono również uwagę na sprzeczności zawarte w treści dwóch postanowień Dyrektora Izby Skarbowej: w postanowieniu kasacyjnym (z dnia [...] r.) wskazywano na wadliwość i powierzchowność postępowania egzekucyjnego, natomiast w postanowieniu objętym skargą (z dnia [...] r. stwierdzono, że postępowanie organu pierwszej instancji przeprowadzono prawidłowo. Podkreślono, że w zaskarżonym postanowieniu nie dokonano oceny, czy organ egzekucyjny przeprowadził postępowanie w sposób zgodny z przepisami ustawy egzekucyjnej, czy w sposób prawidłowy ustalił okoliczność nie istnienia przesłanki umorzenia dochodzonej należności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należy uznać za uzasadnioną. Przedmiot sporu zasadniczo ogranicza się do ustalenia czy w objętym skargą rozstrzygnięciu Dyrektora Izby Skarbowej, dokonano prawidłowej oceny postanowienia organu egzekucyjnego o odmowie umorzenia kosztów egzekucyjnych, a ściślej mówiąc, czy dokonane w toku postępowania instancyjnego ustalenia, pozwalały organowi administracji publicznej na rozstrzygnięcie sprawy, w ramach tzw. uznania administracyjnego. Na wstępie należy zaznaczyć, iż w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprowadzono zasadę odpowiedzialności zobowiązanego za koszty egzekucji (por. art. 64 i 64c ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dz. U. z 2002 r. nr 110, poz. 968 ze zm.). Z regulacji tej wypływa uprawnienie organu egzekucyjnego do obciążania dłużnika kosztami egzekucji i kwestia ta, jak też podstawa określenia wysokości tychże kosztów, w rozpatrywanym przypadku nie budzą wątpliwości. Istotne jest zatem ustalenie poprawności zastosowania w prowadzonym postępowaniu administracyjnym dyspozycji art. 64e ustawy egzekucyjnej. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w rozpatrywanym okresie) organ egzekucyjny może umorzyć w całości lub w części przypadające na jego rzecz koszty egzekucyjne (§ 1). Koszty egzekucyjne mogą być umorzone, jeżeli (§ 2): 1) stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej, 2) za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny, 3) ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne. Koszty egzekucyjne powstałe w egzekucji należności pieniężnych mogą być umorzone w przypadkach określonych w § 2 pkt 1, jeżeli obciążenie wierzyciela obowiązkiem uiszczenia tych kosztów byłoby gospodarczo nieuzasadnione (§ 3). Odnosząc się do podstaw umorzenia kosztów egzekucyjnych wynikających z powołanego przepisu ustawy egzekucyjnej, stwierdzić należy, iż postanowienie w tym przedmiocie oparte jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Oznacza to, iż odmowa umorzenia kosztów egzekucyjnych nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca. Zapewnienie jednak organowi administracji publicznej owej uznaniowości, nie zwalnia go z obowiązku oceny czy wskazywane przez zobowiązanego okoliczności mieszczą się w katalogu przesłanek umożliwiających umorzenie kosztów egzekucyjnych oraz czy istotnie znajdują uzasadnienie w stanie faktycznym. Zakres uznania administracyjnego nie został w sposób jednoznaczny określony przez prawo, a w sytuacji takiej, z jaką mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, kiedy przepis art. 64e ustawy egzekucyjnej nie zawiera żadnych obiektywnych kryteriów oceny, zakres ten wynika z przepisów proceduralnych, określających zasady działania organów administracji. Jeżeli organ administracyjny stwierdzi, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 64e ustawy egzekucyjnej, przepis ten w ogóle nie może mieć zastosowania. Dopiero wystąpienie takiej przesłanki nakazuje rozważyć w pierwszej kolejności czy należy daną zaległość podatkową lub odsetki za zwłokę umorzyć. Należy w tym miejscu zaakcentować, iż art. 18 ustawy egzekucyjnej odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jeśli przepisy komentowanej ustawy nie stanowią inaczej. Organ egzekucyjny, dokonując wszczęcia oraz prowadząc postępowanie egzekucyjne, winien kierować się zatem również zasadami ogólnymi, określonymi w przepisach art. 7 – 12 K.p.a. Z treści zaskarżonego postanowienia jednoznacznie wynika, iż organ egzekucyjny nie dokonał oceny podniesionych przez stronę skarżącą okoliczności faktycznych, ograniczając się jedynie do ogólnego stwierdzenia, że przesłanki umorzenia nie występują i że nie ma podstaw do umorzenia kosztów egzekucyjnych. Powyższe Dyrektor Izby Skarbowej skwitował stwierdzeniem, że skoro organ egzekucyjny "nie wyraża zgody na żadne ustępstwa, choćby w zakresie zmiany ich wysokości, to organowi odwoławczemu wypada się z tym zgodzić". Na etapie postępowania, uruchomionego zażaleniem strony, nie dokonano odpowiedniej weryfikacji postanowienia pierwszoinstancyjnego, pod kątem chociażby zgodności z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. Nie wyjaśniono również możliwej sprzeczności wynikającej z dwóch różnych postanowień ZUS, odnoszących się do tego samego stanu faktycznego. W utrzymanym w mocy przez organ odwoławczy postanowieniu, organ egzekucyjny wyraźnie zaznaczył, że nie występują przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych, określone w art. 64e ustawy egzekucyjnej. Z kolei postanowieniem z tego samego dnia, tj. [...] r. (nr [...]), ZUS rozłożył na raty przypadające organowi egzekucyjnemu od strony skarżącej koszty egzekucyjne. Podstawę prawną rozłożenia na raty kosztów egzekucyjnych stanowi art. 64f ustawy egzekucyjnej, wprowadzający – jako przesłankę rozłożenia na raty – ważny interes zobowiązanego. Organ egzekucyjny, rozkładając na raty przypadającą mu należność, musiał zatem uznać, iż powyższa przesłanka została spełniona. Zakres pojęcia: "ważny interes zobowiązanego" obejmować również może okoliczności wskazane w cyt. wyżej art. 64e § 2 pkt 1 ustawy egzekucyjnej (zobowiązany nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej). Mimo, iż we wcześniejszym postanowieniu kasacyjnym (z dnia [...] r.) Dyrektor Izby Skarbowej wytknął organowi egzekucyjnemu uchybienia w zakresie nie wyjaśnienia okoliczności faktycznych, podnoszonych przez stronę, a także nakazał ich weryfikację, to jednak zalecenia te nie zostały zrealizowane przez organ pierwszej instancji w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. Co więcej organ egzekucyjny podjął polemikę z organem odwoławczym, próbując wykazać błędne stanowisko tego ostatniego. Natomiast nie zbadano oraz nie wykazano w sposób jednoznaczny, czy mimo trudnej sytuacji zobowiązany jest w stanie ponieść koszty egzekucyjne bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej, lub też umorzenie powstałych kosztów egzekucyjnych nie leży w interesie publicznym i w związku z tym nie zachodzą przesłanki umorzenia w całości lub części należnych kosztów egzekucyjnych. Dziwi zatem, iż wydane w ten sposób postanowienie uzyskało aprobatę organu odwoławczego. Należy też podkreślić, iż z treści art. 64e ustawy egzekucyjnej nie wynika, iż zakres podmiotowy tego przepisu ograniczony został wyłącznie do osób fizycznych, jak widzi to organ pierwszej instancji. W doktrynie oraz utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że podjęcie rozstrzygnięcia opartego o zasadę uznania administracyjnego może nastąpić tylko po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, a poprzedzać je powinno wyczerpujące zebranie całego materiału dowodowego oraz dokładne wyjaśnienie okoliczności faktycznych (por. wyrok NSA z 16 lutego 2002 w sprawie III SA 2302/00). Obowiązki te bezpośrednio wynikają z art. 7 K.p.a. Z ustanowionej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej wynika obowiązek organu administracji publicznej do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Dopiero zatem po uwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego i po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych, w tym podnoszonych przez stronę, organ jest uprawniony do stwierdzenia, czy zachodzą przesłanki wskazane w art. 64e ustawy egzekucyjnej. Jeżeli mimo istnienia przesłanek lub tylko jednej z nich, podejmuje się rozstrzygnięcie polegające na odmowie umorzenia zobowiązania kosztów egzekucyjnych, winny zostać określone motywy takiego rozstrzygnięcia. Nie jest wystarczające w takim wypadku samo stwierdzenie, iż decyzja zapada w ramach dopuszczalnego uznania administracyjnego, czy też arbitralne przyjęcie tezy, iż "faworyzowanie nierzetelnych dłużników poprzez umarzanie im kosztów egzekucyjnych jest sprzeczne z interesem publicznym" , co zaznaczono w uzasadnieniu postanowienia organu egzekucyjnego. Takie postępowanie godzi zarówno w w/w zasadę prawdy obiektywnej, jak i zasadę zaufania do organów państwa (art. 8 K.p.a.) oraz zasadę przekonywania (art. 11 K.p.a). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, iż kontroli nie podlega uznanie samo w sobie, ale kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administra - cyjnego (por. wyrok NSA z 09.01.2002 w sprawie III S.A. 830/00). Mając na uwadze wyżej wskazane względy, Sąd uznał, iż sprawa winna być ponownie przeanalizowana, w dużo szerszym zakresie niż to uczyniono w zaskarżonym postanowieniu. W szczególności organ winien w sposób jasny ustalić sytuację finansową i majątkową zobowiązanego, by w ten sposób można było jednoznacznie stwierdzić czy istnieją bądź nie ustawowe przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych. Organ, prowadząc powtórnie postępowanie, powinien nadto ustalić, czy przedmiotowe należności mogą zostać od strony wyegzekwowane i czy odmowa umorzenia nie spowoduje dodatkowych ciężarów dla finansów publicznych, niewspółmiernych do egzekwowanej należności. Zakres sądowej kontroli decyzji administracyjnej, z mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sprowadza się do badania pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, że decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, względnie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. nr 153, poz. 1270). Dokonując kontroli we wskazanym zakresie Sąd stwierdził, iż przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego w określonym wyżej zakresie. W sumie zatem, mając na uwadze podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Sąd nie zasądził natomiast kosztów postępowania ponieważ strona skarżąca nie zażądała zwrotu kosztów przed zamknięciem rozprawy (art. 210 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).