I SA/Gl 1227/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Nita, Sędziowie WSA Wojciech Gapiński, Beata Machcińska (spr.), Protokolant starszy referent Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nr [...]. Przedmiotem skargi wniesionej przez P.W. (dalej: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: "Kolegium") utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta K. (dalej: "organ pierwszej instancji") o odmowie przyznania skarżącemu dofinansowania w ramach zadania zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne oraz środki pomocnicze na zakup aparatu słuchowego i wkładki usznej. Stan sprawy przedstawia się następująco. 1. W dniu 20 czerwca 2018 r. do MOPS wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (następnie: "PFRON") zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze w postaci aparatu słuchowego oraz wkładki usznej. Do wniosku, po jego uzupełnieniu, ostatecznie załączono: orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, zlecenie na zaopatrzenie we wskazane wyroby medyczne i fakturę proformę wskazującą m. in. cenę ich nabycia. 2. Decyzją z dnia [...]r., nr [...] organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 35a ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t. j. - Dz. U. z 2018 r., poz. 511 ze zm.), następnie powoływanej jako: "u.r.z.o.n.", § 2 oraz § 12 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. Poz. 926 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. - Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej oznaczanej jako: k.p.a., odmówił skarżącemu przyznania przedmiotowego dofinansowania, wskazując, że pomimo spełnienia przez skarżącego wszystkich przesłanek warunkujących uzyskanie tego wsparcia, jego udzielenie nie jest możliwe z uwagi na brak wystarczających środków finansowych. Wyjaśnił zarazem, że w 2018 r. na dofinansowanie to przeznaczono kwotę [...] zł, która pozwoliła na kwalifikację do realizacji 327 wniosków. Tymczasem już na dzień 9 lipca 2018 r. wniosków tych wpłynęło 448 zł, a łączna kwota dofinansowania z nich wynikająca opiewała na kwotę [...] zł. 3. Decyzją z dnia [...]r., nr [...] Kolegium, działając na mocy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. - Dz. U. z 2018 r., poz. 570), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]r. i podzieliło argumentację w niej przedstawioną. 4. Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 1125/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił obydwie wyżej opisane decyzje. 5. Decyzją z dnia [...]r., nr [...] organ pierwszej instancji ponownie odmówił uwzględnienia przedmiotowego wniosku skarżącego. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 5 kwietnia 2019 r. do organu wpłynęła kopia prawomocnego wyroku WSA w Gliwicach o sygn. akt I SA/Gl 1125/18 i termin ten został potraktowany jako termin złożenia wniosku skarżącego o przyznanie dofinansowania. Z tego też względu wniosek ten został rozpatrzony zgodnie z przyjętymi zasadami rozpatrywania wniosków na 2019 r. 6. W odwołaniu z dnia 17 czerwca 2019 r. skarżący zaakcentował, że omawiane wyroby medyczne są mu niezbędne do normalnego funkcjonowania i zakwestionował dopuszczalność odmownego załatwienia wniosku, do czego – jak wskazał – doszło mimo zaleceń płynących z wyżej wskazanego wyroku. 7. Zaskarżoną (w niniejszej sprawie) decyzją z dnia [...]r., nr [...] Kolegium utrzymało w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia oceniło, że organ ten należycie umotywował swą kwalifikację, gdyż w świetle przedstawionych przez niego wyjaśnień nie budzi wątpliwości, że wnioski rozpatrywane są w kolejności wpływu, natomiast możność ich uwzględnienia jest uzależniona od uznania administracyjnego i stanu środków pozostających do dyspozycji. 8. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący ponownie zwrócił uwagę na swe problemy zdrowotne, wyjaśnił przyczyny ich powstania, wiążąc je z wykonywaną niegdyś pracą, jak również podkreślił, że wspomniane wyroby medyczne są mu niezbędnie potrzebne do prawidłowego funkcjonowania. Jednocześnie podniósł, że kwestionowane rozstrzygnięcia są niezgodne z treścią wydanego wyroku, z którego nie wynika możność przyjęcia, by wniosek został złożony dopiero w 2019 r. 9. W odpowiedzi Kolegium stwierdziło brak podstaw do zmiany swego stanowiska i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd, rozstrzygając sprawę, związany jest oceną prawną i wskazaniami WSA w Gliwicach zawartymi w wyroku z dnia 24 stycznia 2019 r. (sygn. akt I SA/Gl 1125/18) uchylającym decyzję Kolegium z dnia [...]r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. W myśl bowiem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie oceną prawną wyrażoną w treści orzeczenia oraz wskazaniami co do dalszego postępowania dotyczy zarówno organów administracji publicznej, jak i sądów, co oznacza w praktyce, że organy i sądy nie mogą formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2009 r., I OSK 426/08, Legalis). Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu nie jest wiążąca w razie zmiany stanu prawnego (jeżeli w konsekwencji pogląd sądu stanie się nieaktualny) lub zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy. W wyroku tym WSA w Gliwicach stwierdził, iż nie wykazano w sposób dostateczny powodów wydania negatywnej dla skarżącego decyzji. Wskazał: "O ile rzeczywiście organ pierwszej instancji wymienił, jaką kwotę przeznaczono na dofinasowanie, ile wpłynęło wniosków i jaka część z nich została zakwalifikowana do realizacji, to nie wyjaśnił w sposób przekonywujący, z jakich powodów podanie skarżącego nie zostało zaliczone do grupy tych pozytywnie rozpatrzonych. Wiadomym jest, iż organy pomocy społecznej, udzielając wsparcia ze środków PFRON muszą dokonywać selekcji przy tym podziale, tj. preferować ważność pewnych kategorii wniosków względem pozostałych. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że zasady przyznawania i podziału pewnych środków z PFRON w 2018 r. określa uchwała nr 7 Społecznej Powiatowej Rady ds. osób Niepełnosprawnych z dnia 14 marca 2018 r. Akt ten nie został włączony do akt sprawy, co uniemożliwiło zapoznanie się z jego treścią." WSA w Gliwicach zobowiązał organ do należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia, które choć podjęte w ramach uznania administracyjnego nie może być dowolne (arbitralne). W ocenie Sądu, organ nie wywiązał się z obowiązków nałożonych nań przez WSA w wyroku z dnia 24 stycznia 2019 r., co doprowadziło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. Mianowicie organ pierwszej instancji, uzasadniając decyzję o odmowie przyznania skarżącemu dofinansowania na zakup aparatu słuchowego i wkładki usznej wskazał, że Rada Miasta K. w dniu 28 marca 2019 r. podjęła uchwałę nr VI/105/19 w sprawie określenia zadań, na które przeznacza się środki PFRON przyznane na realizację zadań ustawowych z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych w 2019 r. oraz ich wysokość na poszczególne zadania. Zaś zasady przyznawania i podziału środków z PFRON w 2019 r. zostały określone w uchwałach nr 1 i 2 z dnia 13 marca 2019 r. podjętych przez Powiatową Społeczną Radę ds. Osób Niepełnosprawnych. Wynika z nich, że "dofinansowania do zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne oraz środki pomocnicze" są rozpatrywane zgodnie z kolejnością złożenia do wyczerpania środków finansowych. Wyjaśnił, że na przedmiotowe dofinansowanie w tym roku przeznaczono kwotę [...] zł, która pozwoliła na realizację 230 wniosków. Tymczasem na dzień 27 maja 2019 r. zarejestrowano już 462 wnioski na łączną kwotę [...] zł. Organ, mając to na uwadze, stwierdził brak możliwości udzielenia skarżącemu oczekiwanego dofinansowania. Zarazem podkreślił, że skarżący dopełnił wszystkich wymogów warunkujących uzyskanie takiego wsparcia i może ubiegać się o jego uzyskanie w roku następnym. Zaznaczył przy tym, że termin złożenia wniosku przez skarżącego został ustalony na dzień 5 kwietnia 2019 r., tj. dzień kiedy do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynęła kopia prawomocnego wyroku WSA o sygn. akt I SA/Gl 1125/18. Otóż w orzecznictwie akcentuje się, że nie jest dopuszczalne, aby organ w określonym zakresie dokonywał oceny mocy dowodowej dokumentów wchodzących w skład materiału dowodowego sprawy w trybie pozaprocesowym, tj. poza prowadzonym przez ten organ postępowaniem administracyjnym i przyjmował, że nie mają one istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy albo przeciwnie, opierał na nich rozstrzygnięcie. Takiej analizy materiału dowodowego organ powinien dokonać zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i wynik tej analizy, łącznie z oceną zebranych dowodów, przedstawić w uzasadnieniu aktu, który kończy postępowanie administracyjne w danej instancji (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 50/16, z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 709/14, z dnia 12 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 485/14 oraz z dnia 28 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 66/19, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1034/07, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 813/04, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Go 367/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt III SA/Po 685/07 czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 219/06; wszystkie te orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Poglądy te podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie. Również w doktrynie podkreśla się, że organ wszystkie swoje twierdzenia o zdarzeniach prawnych istotnych w danej sprawie powinien wykazać poprzez załączenie do akt sprawy dokumentów obrazujących daną okoliczność, gdyż wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na dowodach zdobytych przez organ i przezeń sprawdzonych, a istotnym naruszeniem tej zasady byłoby orzekanie na podstawie danych znanych osobiście organowi, ale niemających oparcia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy (zob. E. Iserzon, J. Starościak, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty wzory, formularze", Warszawa 1970, s. 155, i powołane tam orzeczenia Naczelnego Trybunału Administracyjnego, który np. w orzeczeniu z dnia 1 kwietnia 1924 r., L. rej. 516/23, ZW 348, stwierdził, że niemożność stwierdzenia w aktach administracyjnych okoliczności decydujących dla oceny legalności orzeczenia stanowi wadliwość postępowania; analogicznie A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Lex 2014, Komentarz do art. 80, teza 4). Odnosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, iż organy orzekały m.in. w oparciu o uchwały Powiatowej Społecznej Rady ds. Osób Niepełnosprawnych, których jednak nie dołączyły do akt administracyjnych. Również uchwała Rady Miasta K., na którą powołują się organy, nie została ujęta w aktach administracyjnych sprawy. Nie sposób zatem zweryfikować decyzji o odmowie przyznania skarżącemu dofinansowania, bez możliwości zapoznania się z ww. dokumentami. Jak już Sąd wskazał, wszystkie twierdzenia organu o zdarzeniach prawnych istotnych w danej sprawie powinny zostać wykazane poprzez załączenie do akt sprawy dokumentów je obrazujących. Podkreślić trzeba, iż sytuacja taka powtarza się - w poprzednim postępowaniu sądowoadministracyjnym, zakończonym wydaniem przez WSA w Gliwicach w dniu 24 stycznia 2019 r. wyroku, organ również powołał się na uchwałę Powiatowej Społecznej Rady ds. Osób Niepełnosprawnych, nie dołączając jej jednak do akt administracyjnych, co zostało dostrzeżone i wytknięte przez WSA w tym orzeczeniu. Należy powtórzyć za WSA, iż organ, by nie narazić się na zarzut dowolności (arbitralności) rozstrzygnięcia (w razie rozstrzygnięcia negatywnego dla skarżącego), winien wykazać, iż nie mógł inaczej orzec z uwagi na konkretne okoliczności prawne lub faktyczne. Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem organów, iż należy uznać, że wniosek skarżącego o przyznanie dofinansowana do zakupu aparatu słuchowego i wkładki usznej wpłynął 5 kwietnia 2019 r., tj. w dacie kiedy do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynęła kopia prawomocnego wyroku WSA z dnia 24 stycznia 2019 r. o sygn. akt I SA/Gl 1125/18. Stanowisko takie nie ma umocowania w przepisach prawa i sprzeczne jest z faktami – z akt administracyjnych bowiem wynika, że wniosek ten został złożony przez skarżącego w dniu 20 czerwca 2018 r. Okoliczność tą podniósł skarżący w skardze. Reasumując, wskazane braki materiału dowodowego świadczą o naruszeniu przez organy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takie działanie niewątpliwe skutkowało także naruszeniem zasady zaufania, o której stanowi art. 8 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie, organ pierwszej instancji ponownie rozpatrzy wniosek skarżącego o przyznanie dofinansowania do zakupu aparatu słuchowego i wkładki usznej, zważając, że został on złożony 20 czerwca 2018 r., a nie 5 kwietnia 2019 r. Wydając decyzję w ramach uznania administracyjnego, należycie ją uzasadni (art. 107 § 3 k.p.a.) i zadba, by dokumenty, będące podstawą rozstrzygnięcia, znajdowały się w aktach administracyjnych sprawy. Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd nie orzekł, ponieważ skarżący nie wykazał, że działając osobiście i będąc zwolniony ustawowo od uiszczenia wpisu (art. 239 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a.), poniósł wydatki wskazane w art. 205 § 1 p.p.s.a.