I SA/Gl 1240/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędzia NSA Przemysław Dumana, Sędzia NSA Krzysztof Winiarski (spr.), Protokolant Aleksandra Doruch, po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie podatku od nieruchomości oddala skargę Burmistrz Miasta S., decyzją w sprawie podatku od nieruchomości z dnia [...] r. (nr [...]) ustalił P. S. wysokość podatku od nieruchomości na 2005 r. w oparciu o złożone zeznania i dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Na powyższą decyzję odwołanie wniosła podatniczka podając, że posiada gospodarstwo rolne w G. o powierzchni [...] ha [...] m2, a ponadto część zabudowanej działki w S. wykorzystuje do produkcji rolnej. W konsekwencji wnosi o opodatkowanie działki zabudowanej podatkiem rolnym. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że w związku z dokonaną z dniem 1 stycznia 2003 r. nowelizacją ustaw o podatkach i opłatach lokalnych oraz innych ustaw, podatkiem od nieruchomości nie podlegają grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne, grunty zadrzewione na użytkach rolnych lub lasy, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. A contario zatem organ odwoławczy podkreślił, że podatkiem od nieruchomości są opodatkowane jedynie te grunty, które nie są opodatkowane podatkiem rolnym lub leśnym. W dalszej części uzasadnienia analizie poddano treść art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 r. nr 9, poz. 84 ze zm.), akcentując iż podatek od nieruchomości ciąży na osobach fizycznych będących m.in. właścicielami nieruchomości. Wyjaśniono również od czego zależy wysokość podatku od nieruchomości oraz sposób jego ustalania. Do akt sprawy dołączono wypis z rejestru gruntów oraz zaznaczono, że działka strony sklasyfikowana jest w ewidencji jako tereny mieszkaniowe oznaczone symbolem "B", w związku z czym skonstatowano, że nie podlega ona opodatkowaniu podatkiem rolnym. Wyjaśniono również podając odpowiednią podstawę prawną, że symbol "B" oznacza grunty zabudowane i zurbanizowane – tereny mieszkaniowe. W końcowej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy podniósł, że o sposobie zakwalifikowania nieruchomości dla celów podatkowych decyduje ewidencja gruntów i budynków. Pouczono jednocześnie stronę, iż jeżeli nie zgadza się z zapisami ewidencyjnymi, to w myśl art. 22 ust. 2 w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 prawo geodezyjne i kartograficzne może podjąć odpowiednie działania przed organem ewidencyjnym, tj. Starostą [...], w celu doprowadzenia ewidencji gruntów do stanu zgodności ze stanem faktycznym. W skardze na powyższą decyzję strona wniosła o stwierdzenie jej nieważności, a także stwierdzenie nieważności poprzedzającej ją decyzji organu podatkowego pierwszej instancji, zarzucając tym rozstrzygnięciom rażące naruszenie obowiązującego porządku prawnego. Zarzucono organowi odwoławczemu, iż ten nie dostrzegł faktu braku należytego uzasadnienia prawnego decyzji pierwszoinstancyjnej. Podatniczka podkreślił, że decyzja Burmistrza S. zawiera jedynie uzasadnienie faktyczne, a nie prawne, w tym nie powołano pełnej treści przepisów prawa, na które organ się powoływał. Strona powołała się przy tym na pogląd wyrażony w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem strony podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza S. jest art. 247 § 1 pkt 3 i 7 Ordynacji podatkowej, jako że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa i zawiera wadę powodującą nieważność z mocy wyraźnie wskazanego przepisu prawa. Tym przepisem ma być art. 210 § 1 Ordynacji podatkowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu objętej skargą decyzji. W kolejnym piśmie procesowym strona podniosła, że jej skarga dotyczy braku należytego, wyczerpującego uzasadnienia prawnego decyzji pierwszoinstancyjnej oraz, że ogranicza swoje zarzuty tylko do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Kontrola sądowa – zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) – sprawowana jest na podstawie kryterium legalności, co oznacza, że Sąd bada, czy zaskarżona decyzja narusza konkretny przepis prawa. Stosownie do treści art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga na działanie organu podlega uwzględnieniu, jeżeli w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub też naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania bąđź też istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Nie każde więc naruszenie prawa stanowi podstawę uchylenia decyzji organu, ale tylko takie w przypadku prawa procesowego – na które powołuje się Skarżąca – które jest naruszeniem na tyle zasadniczym, że mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, albowiem wbrew podniesionym w skardze zarzutom zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Spór zainicjowany został przez podatniczkę żądaniem zmiany, dokonanej przez organ podatkowy pierwszej instancji, kwalifikacji należącej do niej nieruchomości – z nieruchomości przeznaczonej na cele mieszkalne, na nieruchomość rolną. Konsekwencją owej zmiany jest zmiana rodzaju podatku ciążącego na nieruchomości (zamiast podatku od nieruchomości wystąpiłby w tym wypadku podatek rolny, w wysokości korzystniejszej dla podatniczki). Uzupełniając skargę pismem procesowym z dnia [...] 2005 r., skarżąca właściwie ograniczyła swoje zarzuty do kwestionowania poprawności decyzji pierwszoinstancyjnej, wykazując "brak należytego, wyczerpującego uzasadnienia prawnego". Uwagi odnoszące się do decyzji organu odwoławczego dotyczyły natomiast wyłącznie kwestii pominięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze faktu, iż w decyzji organu podatkowego pierwszej instancji brakowało właściwego uzasadnienia prawnego. Jednocześnie poinformowała, że decyzja SKO spowodowała podjęcie przez nią działań w celu dokonania zmian w ewidencji gruntów. W konsekwencji skarżąca wniosła "o stwierdzenie nieważności Burmistrza Miasta S. z dnia [...] 2005 r. tylko z powodu braku wyczerpującego uzasadnienia prawnego". Sąd nie podzielił argumentacji strony. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. W rozpatrywanej sprawie skarżącej, w toku postępowania administracyjnego, przysługiwał środek zaskarżenia (tj. odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej). W konsekwencji skarga bezpośrednio dotyczy decyzji odwoławczej (ostatecznej), jakkolwiek żądanie skargi może obejmować zarówno uchylenie aktu organu odwoławczego, jak i poprzedzającego go aktu organu pierwszej instancji. W żadnym jednak wypadku nie jest dopuszczalne uchylenie (stwierdzenie nieważności) w wyniku postępowania sądowoadministracyjnego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, z pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji odwoławczej. Prawdą jest, że zgodnie z art. 210 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 ze zm.) decyzja winna zawierać m.in. uzasadnienie prawne. Wymóg ten wiąże się nie tylko z powołaniem w rozstrzygnięciu podstawy prawnej (co zresztą wynika z art. 210 § 1 pkt 4) ale również treści powołanego przepisu i wyjaśnienie jego znaczenia w kontekście ustalonego stanu faktycznego, o ile wykładnia przepisu budzi wątpliwości. Tego elementu w decyzji pierwszoinstancyjnej brakuje. Jednakże, na co zwraca uwagę sama skarżąca, wyczerpujące uzasadnienie faktyczne z wyjaśnieniem wszystkich prawnych uwarunkowań sprawy, zawarte zostało w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zgodnie z art. 127 ustawy Ordynacja podatkowa postępowanie podatkowe jest dwuinstancyjne. Zasada dwuinstancyjności oznacza, że w wyniku złożenia zwyczajnego środka prawnego (np. odwołania od decyzji) sprawa podatkowa będzie w całości przedmiotem postępowania przed organem drugiej instancji. Tworzy to obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa. Z powyższej konstatacji wynika, iż obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne załatwienie sprawy, a nie tylko kontrola zaskarżonej decyzji. Skoro zatem na etapie postępowania odwoławczego wyjaśniono podnoszone przez skarżącą wątpliwości, podając prawidłową podstawę prawną, wyjaśniając znaczenie przepisów, w tym regulacji art. 21 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, brak prawnych możliwości wzruszenia tego rozstrzygnięcia. Należy też uzupełnić, że zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. nr 100 z 2000 r., poz. 1682 ze zm.), podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Oznacza to, iż ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych, w tym i w postępowaniu podatkowym. Jeżeli skarżący kwestionuje zawarte tam dane, winien najpierw wystąpić o ich korektę we właściwym dla tych czynności trybie. Następnie, w przypadku uwzględnienia jego zastrzeżeń, na podstawie zmienionych danych z ewidencji wnosić o wzruszenie ostatecznych decyzji ustalających wysokość zobowiązań podatkowych (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt III SA 911/94, OSS 1994/4-5/164). Organy ustalające wysokość zobowiązań w podatku od nieruchomości, rolnym i leśnym nie są uprawnione do dokonywania zmian w ewidencji gruntów i wypowiadania się w przedmiocie prawa własności gospodarstw rolnych poszczególnych podatników (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 1993 r., sygn. akt III SA 747/93, ONSA 1994/4/163) W tej sytuacji skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 . – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).