I SA/Gl 1244/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Nita, Sędziowie WSA Wojciech Gapiński (spr.), Beata Machcińska, Protokolant starszy referent Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. (dalej – ZUS, organ) decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...], na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2, 3, 3a i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 300 z późn. zm. – dalej u.s.u.s.) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365 – dalej rozporządzenie), odmówił umorzenia A. K. (dalej - Zobowiązana, Skarżąca) należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej, będącej jednocześnie płatnikiem w łącznej kwocie 93.218,81 zł, w tym na: a) ubezpieczenia społeczne - za okres: 11/2009 - 12/2009, 02/2010 - 04/2010, 06/2010 - 09/2012, 02/2013, 09/2013, 06/2014 - 09/2014, 12/2014, 03/2015 - 05/2015, 09/2015, 12/2015 - 09/2016, 01/2017 - 04/2017, 09/2017 w łącznej kwocie 41.148,22 zł, w tym z tytułu: składek - 27.129,22 zł, odsetek liczonych na dzień 3 kwietnia 2019 r. - 14.019 zł; b) ubezpieczenie zdrowotne - za okres: 04/2009 - 03/2011, 05/2011 - 02/2018 w łącznej kwocie 48.747,58 zł, w tym z tytułu: składek - 32.120,58 zł, odsetek liczonych na dzień 3 kwietnia 2019 r. – 16.627 zł; c) Fundusz Pracy - za okres: 08/2010 - 08/2011, 10/2011 - 09/2012, 02/2013, 09/2013, 06/2014 - 09/2014, 12/2014, 03/2015 - 05/2015, 09/2015, 12/2015 - 09/2016, 01/2017 - 04/2017, 09/2017 w łącznej kwocie 3.323,01 zł, w tym z tytułu: składek - 2.219,01 zł, odsetek liczonych na dzień 3 kwietnia 2019 r. – 1.104 zł. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 3 kwietnia 2018 r. Zobowiązana zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie całości należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek. Motywując podanie podniosła, że powstałe zadłużenie było od niej niezależne i doprowadziło do bankructwa, wykluczenia społecznego oraz, że zagraża jej egzystencji. Oświadczyła następnie, że prowadziła działalność gospodarczą w latach 2009 - 2010 w formie spółki jawnej pod nazwą Regiony. Szereg zdarzeń losowych, w tym kryzys na rynku turystycznym w 2009 r. poskutkowało bankructwem spółki i powstaniem zadłużenia. Oznajmiła, że aktualnie pracuje dorywczo, a otrzymywane wynagrodzenie nie jest wystarczające na pokrycie bieżących wydatków. Zaznaczyła, że mieszkanie oraz cały majątek zostały zlicytowany po upadku spółki. Dodała, że zwróciła się o pomoc do Ośrodka Pomocy Społecznej, jednakże nie uzyskała wsparcia z uwagi na niespełnienie ustawowych kryteriów. We wniosku Skarżąca podkreśliła, że stan zdrowia nie pozwala jej na podjęcie stałego zatrudnienia. Związane jest to z dolegliwościami wynikającymi z silnych bóli kręgosłupa, będących następstwem upadku, który miał miejsce we wrześniu 2017 r. Do wniosku dołączono: zeznanie podatkowe za 2018 r., w którym wykazano dochód w wysokości 29.235,02 zł, postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z [...] r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, umowę najmu lokalu z dnia [...] r. W toku dalszego postępowania Skarżąca przedłożyła następujące dokumenty: – oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej, z którego wynika, że: • Skarżąca nie pracuje zarobkowo; • nie uzyskuje dochodu z innych źródeł; • nie pobiera zasiłku z pomocy społecznej, ani nie korzysta z innych form pomocy; • prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe; • posiada zobowiązania pieniężne z tytułu dotacji uzyskanej na działalność spółki w kwocie 400.000 zł, które nie jest spłacane; • nie posiada nieruchomości, wierzytelności, innych praw majątkowych; • jest współwłaścicielem (1/3) samochodu marki TOYOTA Corolla rok prod. 1997 r.; • stałe wydatki miesięczne: czynsz – 764,02 zł, opłaty eksploatacyjne – 200 zł, koszty związane z leczeniem – 100 zł; – zalecenia lekarskie co do dawkowania lekarstw z dnia 18 kwietnia 2019 r.; – zaświadczenie o stanie zdrowia wydane przez lekarza ZUS-u z dnia 13 lutego 2018 r.; – zaświadczenie lekarskie wydane przez lekarza [...] w dniu 26 maja 2014 r.; – oświadczenie przedsiębiorcy o nieotrzymaniu pomocy de minimis z dnia 3 lipca 2019 r. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. ZUS odmówił Zobowiązanej umorzenia nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu przebiegu sprawy oraz wyliczeniu dowodów zgromadzonych w sprawie, stwierdzono, że działalność spółki została zawieszona w dniu 1 marca 2018 r. Zauważono, że wobec nierealizowania obowiązku wpłacania należnych składek w czasie funkcjonowania spółki powstało zadłużenie wobec ZUS-u. Wyjaśniono jednocześnie, że zaległe składki są nadal wymagalne. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego doprowadziło bowiem do zawieszenia biegu terminu przedawnienia i jego wydłużenia. Organ wskazał, że egzekucja prowadzona była w okresie od [...] r. do [...] r. (od dnia wystawienia tytułów wykonawczych do dnia, w którym umorzono postępowanie egzekucyjne). Ponadto w dniu [...] r. ponownie wszczęto postępowanie egzekucyjne, co na nowo zawiesiło bieg terminu przedawnienia należności. Organ zaznaczył, że Strona nie uregulowała także kosztów egzekucyjnych, które nie zostały ujęte w przedmiotowym rozstrzygnięciu. Przedstawiając sytuację osobistą Skarżącej organ wskazał, że aktualnie pobiera ona zasiłek chorobowy. W miesiącu maju 2019 r. uzyskała natomiast dochód w wysokości 2.356,83 zł brutto. Nie korzysta z pomocy MOPS, ani innych form pomocy. Prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i ponosi stałe, miesięczne wydatki związane z utrzymaniem: czynsz - 764,02 zł, opłaty eksploatacyjne - 200 zł oraz koszty związane z leczeniem w wysokości 100 zł. Posiada zobowiązanie z tytułu otrzymanej dotacji na działalność spółki w wysokości 400.000 zł, która nie jest spłacana. Nie posiada nieruchomości oraz ruchomości. Prowadząc rozważania w kwestii wystąpienia całkowitej nieściągalności, organ stwierdził, że oczywistym jest, że w sprawie nie występuje okoliczność określona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. Nie zachodzą również przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b u.s.u.s., ponieważ w stosunku do Skarżącej nie było prowadzone postępowanie upadłościowe i likwidacyjne. Zdaniem organu, nie zaistniały także okoliczności wskazane w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s. Otóż, jak stwierdził organ, o braku majątku Zobowiązanej można było mówić w 2015 r. z uwagi na umorzenie postępowania egzekucyjnego z racji na jego bezskuteczność. Nie oznacza to jednak, jak twierdzi organu, że stan ten utrzymuje się w następnych latach. Dodał jednocześnie, że w dniu [...] r. wierzyciel przekazał Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w W. wniosek o skierowanie egzekucji wobec przysługujących Skarżącej nadpłat i zwrotów do Urzędu Skarbowego. Zaznaczył przy tym, że toczące się postępowanie egzekucyjne wyklucza twierdzenie o wystąpieniu całkowitej nieściągalności (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 969/09). Ponieważ Skarżąca była także płatnikiem składek, organ przeprowadził rozważania w przedmiocie przesłanek umorzeniowych zawartych w § 3 ust. 1 rozporządzenia, finalnie stwierdzając ich brak. Odnosząc się do okoliczności z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wskazano przede wszystkim na odmowę udzielenia Zobowiązanej wsparcia przez właściwą jednostkę ośrodka pomocy społecznej z powodu niespełniania przez nią kryteriów jej przyznania, co zdaniem organu sugeruje, że nie jest ona pozbawiona środków finansowych niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Następnie podniesiono, że regulowanie opłat za czynsz lub energię jest powszechnym ciężarem ogółu społeczeństwa. Ponadto Skarżąca nie wykazała, aby nie mogła korzystać z koniecznych badań lekarskich lub zabiegów rehabilitacyjnych. Potencjalne umorzenie zaległości z tytułu składek, jak wskazał organ, nie poprawi sytuacji Skarżącej, gdyż pozostali wierzyciela będą mogli nadal dochodzić zwrotu należnych im zobowiązań. Według organu, obecne ograniczenia nie wykluczają spłaty zadłużenia w przyszłości. Świadczyć ma o tym to, że działanie spółki zostało jedynie zawieszone, co wskazuje, że rozważane jest wznowienie jej działalności i uzyskiwanie dochodu. Ponadto, jak wskazał organ, wiek Zobowiązanej daje pozytywną prognozę co do możliwości spłacenia zaległości w przyszłości. W tej sytuacji umorzenie należności byłoby wsparciem socjalnym, a nie taki charakter mają przepisy regulujące umorzenie należności z tytułu składek. Fakt opłacania składek nie jest okolicznością nadzwyczajną, a spełnieniem obowiązku wynikającego z przepisów prawa, natomiast umorzenie zaległości nie może być traktowane jako kredytowanie zobowiązanego. Organ przyjął, że Zobowiązana nie wykazała również wystąpienia przesłanki umorzeniowej z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, gdyż nie udowodniła całkowitej i trwałej niezdolności do pracy. Ponadto wskazano, że materiał dowodowy nie wskazuje na to, że zadłużenie powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Tym samym wykluczono zaistnienie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ podniósł, iż prowadzenie działalności gospodarczej wiąże się z ponoszeniem wszelkich konsekwencji z tym związanych. Podejmując się wykonywania działalności gospodarczej płatnik bierze na siebie obowiązek zapoznania się z przepisami prawa i ich respektowania. Skutki finansowe działalności osoby zobowiązanej nie mogą być przerzucane na Fundusze, a w konsekwencji na ogół obywateli, gdyż przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą powinien tak kształtować strukturę swoich wydatków, aby zobowiązania wobec funduszy publicznych były regulowane na bieżąco. Podsumowując ZUS stanął na stanowisku, że odmówił uwzględnienia wniosku przedkładając interes społeczny nad interes Skarżącej. Powodem tego były następujące okoliczności: – sytuacja materialna Zobowiązanej nie nosi znamion ubóstwa; – ZUS jest instytucją powołaną do rzetelnego dysponowania zasobami funduszu ubezpieczeń społecznych, a w związku z tym podejmowania decyzji z ograniczeniem negatywnych dla społeczeństwa skutków prawnych podjętego rozstrzygnięcia; – akceptowanie stanu, w którym dopuszcza się niewywiązywanie się z obowiązku opłacania składek nie tylko godzi w prawa innych płatników, lecz również narusza zasadę równego traktowania ubezpieczonych. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Zobowiązana podniosła, że decyzja ZUS-u narusza jej interes prawny. W jej uzasadnieniu Skarżąca stanęła na stanowisku, że uregulowanie zaległych składek spowoduje niemożność zaspokojenia jej podstawowych potrzeb. Wynika to z faktu, że jest osobą bez pracy oraz nie posiadającą żadnych oszczędności. Dodała również, że z powodu braku środków finansowych z końcem sierpnia 2019 r. zmuszona będzie opuścić wynajmowane mieszkanie. Ponadto jest osobą samotną, której nikt nie pomaga. W tej sytuacji, jak twierdzi Zobowiązana, zmuszona będzie wyjechać z Polski i wrócić na wioskę pod L., skąd 25 lat temu przyjechała jako repatriantka. Aby móc rozpocząć wszystko od nowa musiałaby wystąpić o ogłoszenie upadłości konsumenckiej. Jest to jednak możliwe po wykreśleniu spółki z KRS-u. Taki wniosek został jednak oddalony przez sąd z uwagi na zaległości wobec ZUS-u. Tymczasem organ odmawia umorzenia istniejących zobowiązań z tytułu składek, których, jak wskazuje Skarżąca, nigdy nie będzie w stanie zapłacić. Następnie wyjaśniła, że w związku z bankructwem jej wspólniczki w 2009 r. dokonano zlicytowania jej mieszkania, gdyż odpowiadała za zobowiązania spółki jawnej całym swoim majątkiem. Podkreśliła, że poza wspomnianym mieszkania nic innego nie posiadała. Zauważyła, że w sytuacji umorzenia zaległych składek i późniejszego złożenia wniosku o upadłość konsumencką mogłaby jeszcze pracować przez minimum 18 lat i przynosić pożytek całemu społeczeństwu, wnosząc swój wkład poprzez płacenie podatków. Powołując się na swoje wykształcenie i 20-letnie doświadczenie zawodowe Skarżąca stwierdziła, że mogłaby zarabiać i płacić wysokie podatki. Oszacowała, że w okresie 18 lat pracy zapłaciłaby minimum 150.000 zł podatku. Ponadto płaciłaby składki na ZUS. Końcowo Skarżąca stwierdziła, że odmowa umorzenia zaległych składek pozbawi ją możliwości złożenia wniosku o upadłość konsumencką. W konsekwencji nie będzie w stanie się podnieść i zamiast przynosić społeczeństwu pożytek będzie musiała jedynie korzystać z pomocy społecznej, co będzie pogłębiać jej [...], z którą się boryka od czasu upadku spółki. Dlatego też zwraca się z prośbą o danie jej szansy na rozpoczęcie życia od nowa. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę na instytucję przedawnienia należności z tytułu składek, ponieważ zaległości Skarżącej sięgają składek za kwiecień 2009 r. Organ w decyzji wskazał jedynie, że w okresie od [...] r. do [...] r. toczyło się postępowanie egzekucyjne, które zostało umorzone, a następnie wszczęto kolejne postępowanie egzekucyjne w dniu [...] r. Podjęcie tych czynności, według organu, w myśl art. 24 ust. 5b u.s.u.s. doprowadziło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Okoliczności te nie zostały w żaden sposób udokumentowane. Brak jest również wiedzy na temat tego, czy Skarżąca zgodnie z wymogiem wspomnianego przepisu została powiadomiona o podjęciu takich czynności, a przede wszystkim nie jest wiadomym, jakich składek i za jaki okres, dotyczyła egzekucja. Stanowi to błąd organu, ponieważ zasadniczo należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po 5 latach, a w poprzednim stanie prawnym po 10 latach, o czym jeszcze poniżej. Wyjściowym obowiązkiem organu w sprawie umorzenia należności składkowych jest zaś wskazanie, które niezapłacone przez stronę postępowania składki nie uległy przedawnieniu i jeszcze są wymagalne. Przedawnienie należności z tytułu składek wyklucza ich dochodzenie, a tym samym co do składek przedawnionych, na stronie postępowania nie ciąży obowiązek ich uregulowania. Finalnie oznacza to, że co do składek przedawnionych orzeczenie ZUS-u o ich umorzeniu jest bezprzedmiotowe. Komplementarnie Sąd podnosi, że tego zagadnienia nie porusza Skarżąca, ale zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną tam podstawą prawną. Problem przedawnienia należności z tytułu składek reguluje art. 24 ust. 4-6 u.s.u.s., który ulegał wielokrotnej nowelizacji. Ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 241, poz. 2074 z późn. zm.) dokonała w art. 1 pkt 9 zmiany m.in. art. 24 ust. 4 u.s.u.s., stanowiąc, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Zgodnie z art. 23 ustawy zmieniającej weszła ona w życie w dniu 1 stycznia 2003 r. Ustawa zmieniająca nie zawiera wyraźnego uregulowania kwestii międzyczasowych co do przedawnienia należności wymagalnych przed dniem jej wejścia w życie. Przyjmuje się, że upływ terminu przedawnienia, wynoszącego do dnia 31 grudnia 2002 r. – 5 lat, przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, powodował skutek wygaśnięcia zobowiązania; natomiast w przypadku, gdy zobowiązanie to przed dniem 1 stycznia 2003 r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r.) nie uległo przedawnieniu, to ma do niego zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, co oznacza, że zobowiązanie z tytułu składek nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. ulega 10-letniemu przedawnieniu, a nie jak dotychczas przedawnieniu 5-letniemu. Taki pogląd wyrażony został m.in. w dwóch uchwałach Sądu Najwyższego: z dnia 2 lipca 2008 r. sygn. akt II UZP 5/08 (Lex nr 396253) i z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt I UZP 4/08 (Lex nr 396249) oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 1102/08, Lex nr 552737). Mocą powołanej ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. został także zmieniony art. 24 ust. 5, który otrzymał brzmienie: "nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia." Dodano także ust. 5a-5d w brzmieniu: "5a. Bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia zawarcia umowy, o której mowa w art. 29 ust. 1a, do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty. 5b. Bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem. 5c. Bieg terminu przedawnienia przerywa ogłoszenie upadłości. Po przerwaniu bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się na nowo od dnia następującego po dniu uprawomocnienia się postanowienia o ukończeniu postępowania upadłościowego lub jego umorzeniu. 5d. Przedawnienie należności z tytułu składek wynikających z decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej lub następcy prawnego następuje po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym decyzja została wydana". Natomiast art. 24 ust. 6 otrzymał brzmienie: "bieg przedawnienia terminu, o którym mowa w ust. 4, ulega zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy". Przepis art. 24 ust. 5b – z dniem 1 lipca 2004 r. – uległ dalszej nowelizacji na postawie art. 10 pkt 10 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 121, poz. 1264) i otrzymał brzmienie: "bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego". Na podstawie tejże nowelizacji po ust. 5d dodano także ust. 5e w brzmieniu: "bieg terminu przedawnienia zawiesza się, jeżeli wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia trwa do dnia, w którym decyzja innego organu stała się ostateczna lub orzeczenie sądu uprawomocniło się, nie dłużej jednak niż przez 2 lata". Z kolei w oparciu o art. 1 pkt 1 lit. b-c ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 138, poz. 808), po ust. 5e omawianego przepisu dodano ust. 5f ("w przypadku wydania przez Zakład decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia postępowania do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna"), zaś ust. 6 otrzymał brzmienie: "bieg terminu przedawnienia, o którym mowa w ust. 4, ulega zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo zarejestrowania aktu poświadczenia dziedziczenia, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy". Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. Nr 232, poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy z dnia 16 września 2011 r., do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r. stosownie do którego, jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego przepisu (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt III AUa 1656/12, Lex nr 1350353). Wracając na grunt niniejszej sprawy, zauważyć więc należy, że jeśli nie doszło do przerwania lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia, to należności m.in. z tytułu składek za okres sprzed 1 stycznia 2012 r. mogły ulec przedawnieniu. Tymczasem organ w uzasadnieniu decyzji ogranicza się jedynie do wskazania okresów prowadzonych postępowań egzekucyjnych oraz stwierdzenia, że podjęcie tych czynności doprowadziło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Do akt nie załączono jednak dokumentów, które potwierdziłyby tą okoliczność, a ponadto które dostarczyłyby informacji, które konkretnie składki (za jaki okres) tym postępowaniem zostały objęte, ani jakie, kiedy i wobec kogo podejmowano w związku z tym czynności. Zatem należy stwierdzić, że informacja zawarta w uzasadnieniu decyzji jest stanowczo zbyt skąpa, aby pozwoliła na ustalenia dotyczące przerwania lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia zaległych składek. Pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji problematyki przedawnienia należności składkowych stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Nienależyte uzasadnienie decyzji, w tym brak wyczerpującego wyjaśnienia jej podstawy prawnej, jest dowodem na nieprawidłowy proces stosowania prawa, poprzedzający samo wydanie decyzji. W tym przypadku stanowi o nierozważeniu przez ZUS zagadnienia przedawnienia należności składkowych. Z powyższym wnioskiem wiąże się kwestia zaniechania przez organ przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia przedawnienia należności składkowych. Chodzi o fakty wynikające z regulacji art. 24 ust. 4-6 u.s.u.s. (z uwzględnieniem wersji mającej lub mających zastosowanie w sprawie). Organ nie dołączając do akt dokumentów obrazujących przebieg postępowania egzekucyjnego oraz zdarzeń prawnych przerywających lub zawieszających bieg terminu przedawnienia należności składkowych dopuścił się naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. także w znaczeniu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stosownie bowiem do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast według art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W sytuacji ustalenia, że zaległe składki choćby w części nie uległy przedawnieniu ZUS zobligowany będzie do ponownej oceny sytuacji majątkowej Skarżącej pod kątem przesłanek całkowitej nieściągalności określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i udokumentowania tych okoliczności, w oparciu o które organ dokonuje oceny zaistnienia tych przesłanek. Uwaga ta dotyczy także przesłanek odnoszących się do ważnego interesu zobowiązanego, a konkretnie do przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia. W tym zakresie należy zauważyć, że materialnoprawną podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowią regulacje ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2-4 tego artykułu. Należności z tytułu składek, o czym stanowi już art. 28 w ust. 2 u.s.u.s., mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ust. 2 u.s.u.s., zgodnie z ust. 3 tego artykułu, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 233 i 978); 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Niezależnie od wskazanych wyżej przesłanek umorzenie należności jest możliwe także w przypadku braku ich całkowitej nieściągalności, co wynika z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Według § 3 ust. 1 rozporządzenia, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia wymaga, że proces podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter dwuetapowy. W pierwszym etapie organ administracji winien jednoznacznie ustalić, czy istnieje któraś z przesłanek umorzeniowych albo jednoznacznie wykluczyć jej istnienie. Dopiero po ustaleniu, że którakolwiek z przesłanek umorzeniowych istnieje organ administracji proceduje na etapie drugim - to jest na etapie uznania administracyjnego. Zaakcentowania wyraźnego wymaga to, iż wystąpienie chociaż jednej przesłanki umorzeniowej obliguje organ do procedowania w zakresie uznania administracyjnego, a więc rozważenia zastosowania ulgi, np. w postaci umorzenia zaległych składek. Przy badaniu przesłanek z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia, przedmiotem tego postępowania nie jest kwestia ustalenia, z jakich przyczyn Skarżąca składek nie opłacała. Przy badaniu przesłanek umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne istotna jest ocena aktualnej sytuacji majątkowej i rodzinnej zobowiązanego, a nie przyczyny powstania zaległości, zawinione czy też subiektywnie niezawinione, które nie zostały przewidziane, jako samodzielna przesłanka umorzenia należności (zob. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2051/13, Lex nr 1624404). Przenosząc te rozważania na grunt badanej sprawy wymaga zaakcentowania, że organ przyjął, że Zobowiązana nie wykazała, że uregulowanie zaległych składek pozbawi ją zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Odnosząc się do tych konstatacji w pierwszej kolejności przyjdzie wskazać, że wywiedziony wniosek co do braku istnienia przesłanki z § 3 rozporządzenia jest – zdaniem Sądu – chybiony. Przede wszystkim należy zauważyć, że z materiału dowodowego wynika, że Skarżąca nie osiąga dochodów (pobiera zasiłek chorobowy), jak również nie posiada wartościowych przedmiotów. Co istotne, organ nie zaprzecza, że Skarżąca nie posiada żadnego majątku ruchomego, jak i nieruchomego. Przyznaje również, że prowadzone w okresie [...] r. – [...] r. postępowanie egzekucyjne zostało umorzone z powody jego bezskuteczności. Nie wykazał także, aby obecnie prowadzona egzekucja doprowadziła do przymusowego uregulowania zaległych składek chociażby w części. Ponadto należy także zauważyć, że według oświadczenia Skarżącej, z powodu braku środków do życia zmuszona była opuścić wynajmowane mieszkanie i wyjechać do rodzinnej miejscowości na Ukrainie. Poprzestając na tego rodzaju informacjach organ uznał, że nie występuje ważny interes Zobowiązanej. Nawet gdyby przyjąć – jak twierdzi organ – że to zobowiązany ma wykazać okoliczności przemawiające za umorzeniem należnych ZUS składek – to i tak okoliczność ta nie zwalnia organu z przeprowadzenia własnych ustaleń zwłaszcza w sytuacji, gdy przyjmuje brak istnienia przesłanek warunkujących umorzenie składek. W sytuacji, gdy organ takiego postępowania nie przeprowadzi, a z dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę bezspornie wynika, że nie posiada żadnego realnego majątku i dochodów, z których mógłby zaspokoić wierzyciela, przyjęcie, że spłata zadłużenia nie spowoduje braku w zaspokojeniu podstawowych potrzeb życiowych należy uznać za bezzasadne. De facto ustalenia co do sytuacji materialnej Skarżącej, pod wątpliwość stawiają również zasadność twierdzenia organu o nie wystąpieniu całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Nade wszystko należy mieć na uwadze brak jakiejkolwiek analizy przesłanki zawartej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Samo stwierdzenie dotyczące prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie uzasadnia twierdzenia, że nie zachodzi w sprawie wspomniana przesłanka. Odnośnie przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. należy także zasygnalizować, iż sam formalny aspekt prowadzenia egzekucji nie może być podstawą do wniosku o realnych możliwościach spłaty zadłużenia przez stronę (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 708/14, Lex nr 1535073). Braki dowodowe w tym zakresie nie pozwalają na przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi tzw. całkowita nieściągalność. Wskazane braki wskazują na naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto uniemożliwiają Sądowi dokonanie kontroli i oceny przedmiotowej sprawy w kontekście zasadności odmowy umorzenia należności z punktu widzenia kryteriów określonych w art. 28 ust. 3 oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W ponownym postępowaniu ZUS w pierwszym rzędzie ustali, czy składki objęte postępowaniem uległy przedawnieniu, czy też nie. W tym zakresie przeprowadzi analizę mających zastosowanie regulacji prawnych i stwierdzi, które z nich mają zastosowanie w tej konkretnej sprawie. Następnie, jeśli będzie zamierzał powołać się na instytucje przerwania lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności składkowych dołączy do akt sprawy dokumenty, które będą obrazować wszystkie istotne w tej mierze okoliczności faktyczne. W odniesieniu do składek nieprzedawnionych, ZUS w kompleksowy sposób odniesie się do przesłanek umorzenia wskazanych w art. 28 ust. 3 pkt 5 i pkt 6 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Z przyczyn wskazanych powyżej, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ Skarżąca, zwolniona z mocy ustawy od kosztów sądowych i działająca osobiście, nie wykazała aby w związku ze sprawą poniosła wydatki niezbędne do celowego dochodzenia swych praw (art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.).