I SA/Gl 1252/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Winiarski, Sędzia NSA Przemysław Dumana (sprawozdawca), Sędzia NSA Anna Wiciak, Protokolant asyst. sędz. Iwona Dybkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi [...]Urzędu Wojewódzkiego w L. Delegatura w B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...]roku, nr [...], wydanym w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 kpa oraz art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 i art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity : w Dz. U. z 2005 roku Nr 229, poz. 1954) Dyrektor Izby Skarbowej w K., po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez [...] Urząd Wojewódzki na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. z dnia [...]roku, nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] roku [...]Urząd Wojewódzki w L. wystawił tytuł wykonawczy numer [...] wobec R. S.. Tytuł ten wystawiony został w celu przymusowego ściągnięcia należności wynikającej z grzywny nałożonej mandatem karnym kredytowanym. Został on skierowany do Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. jako organu właściwego miejscowo do przeprowadzenia jego egzekucji. Organ ten, w dniu [...]roku, wydał wspomniane wyżej postanowienie, na mocy którego tytuł wykonawczy został zwrócony [...]Urzędowi Wojewódzkiemu w L. z powodu niewłaściwego oznaczenia wierzyciela. W ustawowym terminie [...]Urząd Wojewódzki wniósł zażalenie na to postanowienie, zarzucając mu naruszenie prawa, gdyż w jego opinii przedłożony tytuł wykonawczy spełniał wszelkie wymogi formalne. W szczególności zakwestionowano argumentację organu pierwszej instancji, która zmierzała do wykazania, iż jednostka budżetowa sektora finansów publicznych, jaką jest Urząd Wojewódzki, nie może być wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ odwoławczy nie uwzględnił tej argumentacji. Przede wszystkim zwrócił uwagę na fakt, iż w art. 1 "a" pkt 13 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawarto definicję wierzyciela, przez którego rozumie się podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Dodatkowo podniesiono, iż art. 100 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 roku – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. Nr 106, poz. 1148 ze zm.) statuuje zasadę, w myśl której ściągnięcie grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Grzywna ta stanowi dochód budżetu państwa, a gdy nałoży ją funkcjonariusz organu podległego władzom jednostek samorządu terytorialnego – stanowi dochód tej jednostki. Pokreślił, że reprezentantem Skarbu Państwa w województwie jest wojewoda. Wobec powyższego w sytuacji, gdy należności dochodzone w postępowaniu egzekucyjnym stanowią dochód Skarbu Państwa, organem uprawnionym do reprezentacji tego podmiotu jest wojewoda. Nie zmienia tego fakt, iż tytuł wykonawczy może być podpisany przez osobę upoważnioną przez wojewodę do dokonania tej czynności. W skardze z dnia [...]roku, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, [...]Urząd Wojewódzki w L. wniósł o uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...]roku oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej skargi zarzucił naruszenie : - art. 27 § 1 pkt 1 oraz art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; - art. 7 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o administracji rządowej w województwie; - art. 100 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. W uzasadnieniu skargi [...]Urząd Wojewódzki podniósł, iż zgodnie z art. 7 pkt 5 ustawy o administracji rządowej w województwie – wojewoda jest reprezentantem Skarbu Państwa w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Oznacza to, że konkretny akt prawny musi wskazywać, że w danym przypadku Skarb Państwa reprezentuje wojewoda i że sprawa dotyczy Skarbu Państwa. Natomiast należności z grzywien są dochodami budżetu państwa (co wynika z art. 100 ustawy – Kodeks w sprawach postępowania o wykroczenia), a [...]Urząd Wojewódzki w L. jest jednostka budżetową, w budżecie której ujęte są dochody właśnie z tego tytułu. Wobec tego to właśnie urząd, a nie wojewoda, jest upoważniony do występowania w roli wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym. W końcowej części uzasadnienia skargi wskazano, że nawet gdyby uznać, iż tylko wojewoda jest organem właściwym do wystawiania tytułów wykonawczych, to w przypadku gdy tytuł ten wystawiony jest przez pracownika urzędu z upoważnienia wojewody musi być on opatrzony pieczęcią urzędu i pieczęcią podpisu z upoważnienia wojewody, o czym stanowi pkt IV 1 i 2 załącznika nr 5 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 grudnia 1998 roku w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla zespolonej administracji rządowej w województwie (Dz. U. nr 161, poz. 1109 z późniejszymi zmianami). W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w K. wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do podniesionych w skardze zarzutów organ wskazał, że wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym (co wynika z treści art. 27 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) może być organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana wykonaniem obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku. Z faktu, że dochody z mandatów karnych stanowią dochód budżetu państwa nie sposób wywieść, iż Urząd Wojewódzki może występować w trakcie postępowania egzekucyjnego w charakterze wierzyciela. Wypada bowiem zauważyć, że z art. 7 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o administracji rządowej w województwie wynika, że reprezentantem Skarbu Państwa w województwie jest właśnie wojewoda. Z powyższego wynika zatem, że to właśnie ten organ może być wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawiera zamknięty katalog osób uprawnionych do żądania wykonania przez zobowiązanego obowiązku (art. 1a pkt 13). W przedmiotowej sprawie jest to wojewoda, gdyż powołana wyżej ustawa nie przewiduje możliwości przekazania uprawnień wierzyciela na inną osobę. Tytuł wykonawczy może być jednak podpisany przez osobę upoważnioną przez wierzyciela do wystawienia takiego dokumentu (poz. 52 tytułu wykonawczego), natomiast wierzycielem pozostaje nadal wojewoda. W dalszej części odpowiedzi na skargę wskazano, że podanie numeru identyfikacji podatkowej nie jest elementem nieodzownym do wystawienia skutecznie tytułu wykonawczego (przy braku NIP, rubryki tej nie wypełnia się). Organ podkreślił ponadto, że twierdzenie strony skarżącej, iż wojewoda jest reprezentantem Skarbu Państwa li tylko w zakresie należności cywilno-prawnych, nie ma żadnego umocowania w przepisach prawa. Na rozprawie, która miała miejsce w dniu 23 stycznia 2007 roku pełnomocnik organu odwoławczego podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późniejszymi zmianami) "sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej". "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej" (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późniejszymi zmianami - zwanej dalej p.p.s.a.). Skarga nie jest uzasadniona, albowiem wbrew jej twierdzeniom, zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Istotą postępowania uregulowanego przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity : Dz. U. z 2005 roku Nr 229, poz. 1954 z późniejszymi zmianami) jest określenie sposobu postępowania oraz podejmowania czynności zmierzających do wyegzekwowania obowiązków wskazanych w art. 2 tej ustawy. O ile zatem ocenie sądu administracyjnego poddane zostanie rozstrzygnięcie wydane w toku tego postępowania – bada on zaskarżony akt wyłącznie pod względem zgodności z prawem, mając na uwadze przede wszystkim przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W niniejszej sprawie kwestią o pierwszoplanowym znaczeniu była odpowiedź na pytanie, czy organ prowadzący postępowanie egzekucyjne jest uprawniony do badania legitymacji procesowej wierzyciela do zainicjowania tego postępowania. W dalszej zaś kolejności należało rozważyć, jakiego rodzaju następstwa prawne wywołuje negatywna ocena tej zdolności. Przepis art. 27 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zwanej dalej u.p.e.a.) wyliczając elementy, jakie powinien zawierać tytuł wykonawczy, na pierwszym miejscu wymienia oznaczenie wierzyciela. Z kolei art. 1 "a" pkt 1 przywołanej ustawy wskazuje, że mówiąc o wierzycielu należy pod pojęciem tym rozumieć podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Dodatkowo wskazać trzeba, że uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku (art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a.) Spostrzeżenia te należy odnieść do regulacji dotyczącej należności egzekwowanych w poddanym kontroli Sądu postępowaniu egzekucyjnym, którą jest ustawa z dnia 24 sierpnia 2001 roku – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. Nr 106, poz. 1148 z późniejszymi zmianami). Przepis art. 100 przywołanej ustawy stanowi, że ściąganie grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego (co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie) następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Grzywna ta stanowi dochód budżetu państwa, a gdy nałoży ją funkcjonariusz organu podległego władzom jednostki samorządu terytorialnego - stanowi dochód tej jednostki samorządu. Zarówno w uzasadnieniu postanowienia jak i w odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w K. trafnie zauważył, że stosownie do treści art. 7 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o administracji rządowej w województwie (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 roku, Nr 80, poz. 872 z późniejszymi zmianami) reprezentantem Skarbu Państwa w województwie jest wojewoda. Wobec tego, o ile inne przepisy nie stanowią inaczej, organ ten posiada wyłączną kompetencję do występowania w imieniu Skarbu Państwa, w tym również do występowania w jego imieniu w charakterze wierzyciela w postępowaniach dotyczących należności przysługujących temu podmiotowi. Błędne jest przekonanie strony skarżącej, iż urząd wojewódzki może być wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym ze względu na fakt, że jest jednostką budżetową. Trzeba bowiem zwrócić uwagę na fakt, iż urząd jest wyłącznie aparatem pomocniczym organu, powołanym w celu ułatwienia wykonywania powierzonych organowi kompetencji. Jest rzeczą oczywistą, że w imieniu organu (wojewody) może w określonych postępowaniach występować wyznaczony przez niego urzędnik, co nie zmienia wszakże faktu, iż stroną takiego postępowania może być wyłącznie organ (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 25 września 2006 roku, sygn. akt I SA/Gl 545/06 – niepubl.). Bezpodstawne jest także przekonanie strony skarżącej, że art. 7 ust. 5 ustawy o administracji rządowej w województwie odnosi się tylko do reprezentowania Skarbu Państwa przez wojewodę tylko w stosunkach cywilno-prawnych. Nie wynika to z treści tego przepisu ani z innych uregulowań prawnych. Odnosząc powyższe rozważania do zaistniałego w rozpoznawanej sprawie stanu faktycznego stwierdzić należy, że przedstawiony organom egzekucyjnym tytuł wykonawczy zawierał niewątpliwie niewłaściwe oznaczenie wierzyciela. Do rozważenia pozostaje zatem kwestia procesowych następstw takiego uchybienia. Przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. przyznaje organowi egzekucyjnemu uprawnienie do badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Poza zakresem tej kontroli pozostaje ocena zasadności i wymagalności obowiązku egzekucyjnego. Zwrócenia uwagi wymaga również treść § 2 przywołanego przepisu, który wprost wskazuje na konsekwencje niedochowania wymogów stawianych tytułowi wykonawczemu w art. 27 § 1 i § u.p.e.a. Następstwem zaistnienia uchybień w tym zakresie jest zwrot tytułu wykonawczego wierzycielowi. W rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny zwrócił tytuł wykonawczy wskazując, że podmiot oznaczony jako wierzyciel nie może nim być w świetle przywołanych wcześniej przepisów. Strona skarżąca zaakcentowała, że takie postępowanie organu egzekucyjnego wykracza poza jego kompetencje przyznane mu przywołanym wyżej przepisem art. 29 u.p.e.a. Pogląd ten jest błędny. Przyjęcie założenia prezentowanego przez stronę skarżącą prowadziłoby do powstania sytuacji, w której organ egzekucyjny musiałby prowadzić postępowanie egzekucyjne nawet wówczas, gdyby wierzyciel został całkowicie błędnie oznaczony, lub gdyby z jakichś powodów była nim osoba nie mająca żadnej podstawy do występowania w tej roli. Co więcej, w takiej sytuacji doprowadzenie egzekucji do końca i spełnienie określonego świadczenia prowadziłoby do powstania stanu niezgodnego z prawem, gdyż uzyskiwałby je podmiot doń nieuprawniony. Stan taki pozostawałby w ewidentnej sprzeczności z wyrażoną w art. 7 kpa zasadą praworządności oraz niewątpliwie naruszałby zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organu i państwa (art. 8 kpa.). Z tego też względu organ prowadzący postępowanie egzekucyjne jest nie tylko uprawniony lecz wręcz zobowiązany do dokładnego zbadania wszystkich elementów tytułu wykonawczego, w tym również do rozważenia, czy podmiot oznaczony jako wierzyciel może nim być w rzeczywistości. O ile zaś dojdzie do przekonania, że w tym zakresie tytuł wykonawczy uchybia wymogom stawianym mu przez przywołane wyżej przepisy, uzasadniony staje się jego zwrot. Tym samym postępowaniu organów administracji, które poddane zostało kontroli Sądu, nie sposób zarzucić naruszenia prawa, a co za tym idzie skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.