I SA/Gl 1294/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Kozłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu A Sp. z o.o. w Ł. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i pobranej w nadmiernej wysokości oddala sprzeciw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej: K.p.a.) decyzją z dnia [...] nr [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta D. (dalej: organ pierwszej instancji) z dnia [...] nr [...], wydaną dla A Sp. z o.o. w Ł. (dalej: Spółka, skarżąca) jako organu prowadzącego Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych [...], Policealną Szkołę [...], Policealną Szkołę [...] oraz Policealną Szkołę [...] w D., stwierdzającą wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, pobranie dotacji w nadmiernej wysokości, oraz nakazującą dokonanie zwrotu dotacji z odsetkami i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Organ pierwszej instancji w wydanej decyzji z dnia [...]: - stwierdził wykorzystanie przez Spółkę dotacji udzielonej z budżetu Gminy w łącznej kwocie [...] zł niezgodnie z przeznaczeniem; - stwierdził pobranie w nadmiernej wysokości przez Spółkę dotacji udzielonej z budżetu Gminy w łącznej kwocie [...] zł; - nakazał dokonanie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania z budżetu miasta do dnia zapłaty na rachunek bankowy budżetu Gminy; - nakazał dokonanie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia [...] do dnia zapłaty na rachunek bankowy budżetu Gminy. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż szkoły, których organem prowadzącym jest Spółka, otrzymała w 2016 r. z budżetu Gminy dotację podmiotową na działalność oświatową na zasadach określonych ustawą z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2198, dalej: u.s.o.) oraz uchwałą Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 25 listopada 2015 r. nr XII/265/2015 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli, niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych oraz niepublicznych poradni psychologiczno – pedagogicznych funkcjonujących na terenie Miasta Dąbrowy Górniczej, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania. Kontrola przeprowadzona przez upoważnionych pracowników Urzędu Miejskiego w D. w dniach od [...] do [...] wykazała nieprawidłowości w zakresie pobrania i wykorzystania środków z przekazanej dotacji, tzn. dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości oraz wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem określonym w art. 90 ust. 3d u.s.o., ponieważ w szczególności: - nie przedstawiono dowodów potwierdzających wydatki pokryte z dotacji otrzymanej z budżetu miasta (odnośnie delegacji pracowniczych w łącznej kwocie [...] zł, umowy oraz polisy ubezpieczeniowej w łącznej kwocie [...] zł, nadto w rozliczeniu dotacji błędnie wykazano wydatki związane z zakupem artykułów cukierniczych w łącznej kwocie [...] zł); - z dotacji pokryto wydatki nie mieszczące się w katalogu ustawowym (co tyczyło się m.in. faktur wystawionych tytułem umowy najmu nieruchomości pod adresem, gdzie nie mieści się siedziba szkół; faktur za sporządzenie sprawozdania finansowego skarżącej jako spółki a nie jako organu prowadzącego szkoły; wydatków związanych z wynagrodzeniami osób zatrudnionych na umowach o pracę i dotyczących działalności reklamowej i marketingowej Spółki; wydatków związanych wypłatą wynagrodzeń z tytułu umów zlecenia, które pokrywały się z zadaniami i czynnościami należącymi do obowiązków dyrektora szkoły oraz innych pracowników); - bez podstawy prawnej przyznano i sfinansowano z dotacji premie i inne świadczenia dla pracowników w łącznej kwocie [...] zł. Organ pierwszej instancji zaznaczył ponadto, że w toku przeprowadzonej kontroli w zakresie liczby uczniów wykazywanych w miesięcznych sprawozdaniach składanych do organu dotującego stwierdzono przypadki wykazania wyższej liczby uczniów niż wynika to z przedłożonej ewidencji (dzienników lekcyjnych i list obecności). Końcowo organ ten wskazał, że w toku postępowania pokontrolnego Spółka złożyła wyjaśnienia oraz zastrzeżenia do protokołu kontroli, które tylko w nieznacznej części zostały uznane przez kontrolujących. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik Spółki zarzucił naruszenie: 1. art. 7 K.p.a. poprzez w szczególności niepodjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz poczynienie ustaleń w oparciu o dane z postępowania kontrolnego; 2. art. 6, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1 oraz art. 11 K.p.a. i art. 73 § 2 oraz art. 66a § 3 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę praworządności, pogłębiania zaufania do organów i zasadę informowania oraz wysłuchania strony, w szczególności poprzez wszczęcie postępowania w sprawie zwrotu dotacji w trybie art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2077, dalej: u.f.p.), gdyż przepis ten dotyczy dotacji pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości a w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wydał decyzję dotyczącą zarówno zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości jak i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2016 r.; 3. art. 107 § 1 pkt 4 i 6 oraz § 3 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji; 4. art. 252 ust. 1 pkt 1, 2 oraz 6 u.f.p. poprzez ich bezpodstawne zastosowanie co do zaistnienia przesłanek zwrotu dotacji i uznanie, iż dotacje zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobrane w nadmiernej wysokości; 5. art. 90 ust. 3 oraz 3d i art. 5 ust. 7 u.s.o. poprzez ich nieprawidłową wykładnię i uznanie, że Spółka wydatkowała dotację niezgodnie z przeznaczeniem i pobrała ją w części w nadmiernej wysokości oraz uznanie, iż określone wydatki nie mogły zostać rozliczone z dotacji oświatowej, podczas gdy były one poniesione w ramach realizacji przez organ prowadzący szkołę obowiązków przewidzianych w art. 5 ust. 7 u.s.o. Pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o umorzenie postępowania, alternatywnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] oraz przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając wydaną decyzję organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o. dotacja powinna być przeznaczona na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, przy czym dotacja może być wykorzystana: 1. na pokrycie wydatków bieżących szkół obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, w tym na: a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 u.s.o., - z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego; 2. zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących: a) książki i inne zbiory biblioteczne; b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktycznemu - wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach; c) sprzęt sportowy i rekreacyjny; d) meble; e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100 % ich wartości, w momencie oddania do użytkowania. Organ odwoławczy wskazał także, że jak wynika z akt sprawy, w dniach od [...] do [...] pracownicy Wydziału Nadzoru Właścicielskiego i Kontroli Wewnętrznej Urzędu Miejskiego w D. przeprowadzili kontrolę w zakresie prawidłowości rozliczenia dotacji. Na podstawie wyników kontroli organ pierwszej instancji określił Spółce kwotę dotacji wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie [...] zł wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych oraz kwotę dotacji pobraną w nadmiernej wysokości w kwocie [...] zł wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych. Jak podkreślił organ odwoławczy, decyzja takiego typu będzie prawidłowa, jeżeli odpowiada wszystkim przesłankom stawianym przez przepisy prawa. Powinna być zatem wydana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa materialnego, a także w zgodzie z przepisami regulującymi postępowanie administracyjne. Istotą decyzji jest zakończenie postępowania poprzez rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, a zatem wydanie decyzji jest konsekwencją przeprowadzonego postępowania administracyjnego. W toku postępowania organ administracji publicznej winien kierować się zasadą wyrażoną w art. 7 K.p.a., która zobowiązuje organ do podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W celu realizacji tej zasady organ administracji publicznej winien zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Oznacza to, że materiał ten powinien być zgromadzony do czasu wydania decyzji. Ta z kolei powinna sprostać wymogom zawartym w art. 107 K.p.a. Organ odwoławczy akcentował, że obowiązkiem organu administracji publicznej wynikającego z art. 107 § 3 i art. 77 § 1 w zw. z art. 9 i 7 K.p.a. jest zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, przy czym elementem decyzji, decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia, jest jej uzasadnienie. Organ odwoławczy w tych ramach zaakcentował, iż decyzja organu pierwszej instancji nie sprostała wyżej określonym wymogom. Uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej jest bowiem lakoniczne i ogólnikowe, zawiera przede wszystkim powielenie protokołu kontroli ze wskazaniem numerów faktur i kwot nieprawidłowo wykorzystanej zdaniem organu dotacji. Wątpliwości co do oceny poprawności wydatkowania środków pochodzących z dotacji są tym bardziej uzasadnione, że jedyne źródło dowodowe w sprawie miały stanowić protokoły kontroli, które nie zostały przez Spółkę podpisane. Nadto, protokoły te nie zostały formalnie włączone do materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkuje tym, że akta sprawy nie zawierają żadnego materiału dowodowego. Wątpliwości wywołują też rozbieżności co do kwot dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobranych w nadmiernej wysokości wynikających z decyzji pierwszoinstancyjnej, powielone z protokołu kontroli. Przykładowo organ odwoławczy wskazał tutaj na kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości [...] zł z tytułu faktury z dnia [...] nr [...] oraz z dnia [...] nr [...] wystawionych przez B Sp.j., gdyż z faktury zawartej w dokumentach zgromadzonych w trakcie kontroli wynika, że opiewała ona na inną kwotę. Wskazał też na umowę nr [...] zawartą w dniu [...] ze C Sp. z o.o. w S. oraz na fakturę z dnia [...] nr [...] wystawioną przez D Sp. z o.o. Zdaniem organu odwoławczego należało wyjaśnić, na jakiej podstawie uznano kwoty dotacji za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. Ponadto, z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej nie wynika, na jakiej podstawie ustalono kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości - organ pierwszej instancji jedynie lakonicznie stwierdził, że w toku przeprowadzonej kontroli stwierdzono przypadki wykazania wyższej liczby uczniów niż wynika to z przedłożonej ewidencji dzienników lekcyjnych oraz list obecności. Ustalenie to nie zostało poparte żadnym zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Ponadto, organ pierwszej instancji zakwestionował wydatek, jako niezgodny z przeznaczeniem w zakresie wydatków na delegacje pracownicze w kwocie [...] zł oraz umowę polisy ubezpieczeniowej w kwocie [...] zł. W materiale dowodowym brak jest jednak dokumentów pozwalających na takie działanie organu – należało bowiem w tym zakresie przeprowadzić postępowanie dowodowe. Reasumując tę część rozważań organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji mechanicznie powielił jedynie wnioski z kontroli oraz naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów i zasadę zaufania strony do organów podatkowych. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że niezależnie od powyższego organ pierwszej instancji naruszył także szereg przepisów procedury administracyjnej. W tych ramach zaznaczył, że zawiadomieniem z dnia [...] organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w przedmiocie zwrotu dotacji w trybie przewidzianym w art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. (dotyczącym dotacji pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości), podczas gdy następnie wydał decyzję dotyczącą zarówno zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości jak i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, a więc rozstrzygnięciem wykroczył poza granice postępowania określone w zawiadomieniu o jego wszczęciu. Co więcej, jako postawę prawną decyzji organ pierwszej instancji wskazał art. 138 § 2 K.p.a. nie wyjaśniając konieczności zastosowania w przedmiotowej sprawie owego trybu, zważywszy, iż dotyczy on rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy. Ponadto nie zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego a tym samym uniemożliwił jej wzięcie czynnego udziału w postępowaniu. Zdaniem organu odwoławczego istotne jest, iż organ pierwszej instancji w całości przyjął ustalenia poczynione przez kontrolujących, zaś całe postępowanie administracyjne ograniczało się jedynie do wydania zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] oraz do wydania następnie decyzji. Na marginesie organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami (w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowej) następuje w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w art. 251 § 1 pkt 1 u.f.p. - czyli w rozpatrywanej sprawie w ciągu 15 dni od dnia przekazania kontrolowanej szkole lub placówce ostatecznych w sprawie ustaleń kontroli. Natomiast w odniesieniu do dotacji pobranej w nadmiernej wysokości - w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia ich pobrania w nadmiernej wysokości (art. 251 § 1 pkt 2 u.f.p.), czyli w ciągu 15 dni od doręczenia decyzji. Z kolei zgodnie z art. 252 ust. 6 u.f.p., odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia: 1. przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem; 2. następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach od decyzji organu odwoławczego skarżąca zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji kasacyjnej, w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenia postępowania administracyjnego. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Uzasadniając skargę skarżąca akcentowała, że organ odwoławczy może wydać decyzję o uchyleniu w całości decyzji organu pierwszej instancji oraz o przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia jedynie w sytuacji, gdy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia i jednocześnie ustali, że postępowanie pierwszoinstancyjne przeprowadzone zostało z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, które nie może sanować uzupełniającego postępowania dowodowego. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie brak jest podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż w zakresie zwrotu dotacji oświatowej za 2016 r. postępowanie w ogóle nie zostało wszczęte, a nadto organ pierwszej instancji nie zebrał jakichkolwiek dowodów pozwalających na zakwestionowanie wydatków Spółki. Skarżąca stwierdziła, że stosownie do regulacji zawartej w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. organ odwoławczy powinien uchylić decyzję pierwszoinstancyjną i umorzyć postępowanie, gdyż merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy nie jest możliwe - z uwagi na ustalony stan faktyczny istnieje bowiem jedynie hipotetyczna możliwość zastosowania przepisu prawa materialnego będącego postawą orzeczenia obowiązku zwrotu dotacji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że na podstawie art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: P.p.s.a.) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sąd podkreśla, że zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Ponadto już z kolejności przepisów, zawartych w art. 138 K.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Rozstrzygnięcie kasatoryjne z art. 138 § 2 K.p.a. jest zatem wyjątkiem od zasady załatwienia sprawy przez organy administracji publicznej. Wyjątek ten jest możliwy do zastosowania wyłącznie przy zaistnieniu ustawowych przesłanek (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14; z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15 - wszystkie wyroki powołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zaznaczyć należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji rozpoznając sprawę nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 oraz II OSK 1427/16). Zgodnie zatem z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc wydanie decyzji kasatoryjnej jest możliwe tylko wówczas, gdy organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, przy czym nie każde naruszenie procedury może skutkować uchyleniem decyzji pierwszoinstancyjnej, a jedynie takie, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Co do zasady, na organie odwoławczym ciążą te same co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a.). Podkreślenia wymaga, że dotyczy to jednak takich sytuacji, w których zakres materiału dowodowego, wymagającego uzupełnienia, jest niewielki. Ograniczeniem zasady załatwienia sprawy przez organy administracji publicznej jest jedynie sytuacja, opisana w art. 138 § 2 K.p.a., czyli taka, w której decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wówczas organ odwoławczy może uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił decyzję organu pierwszej instancji oraz przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż uchylona decyzja zawiera szereg nieprawidłowości – począwszy od wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego (w decyzji jedynie powielone zostały ustalenia protokołów kontroli, które to protokoły nie zostały przez Spółkę podpisane, przy czym nie zostały one nawet formalnie włączone do akt postępowania), poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej, a skończywszy na naruszeniu szeregu przepisów postępowania (w tym w szczególności wykroczenie w rozstrzygnięciu poza zakres postanowienia o wszczęciu postępowania oraz brak zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego). W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo zastosował w sprawie art. 138 § 2 K.p.a. i jego rozstrzygnięcie odpowiada prawu a zarzuty skargi są nieuzasadnione. Jak wskazuje się w orzecznictwie, sądowa ocena decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. (por. teza w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 43/19, Lex nr 2627240). Zaznaczyć ponadto należy, iż organ odwoławczy odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego, przewidzianej w art. 136 K.p.a. i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 K.p.a. Jednocześnie zaakcentować trzeba, że organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. powinna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 K.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy - art. 15 K.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 lutego 2019r., sygn. akt II SA/Bk 16/19, Lex nr 2631566). Zdaniem Sądu powody zastosowania przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie art. 138 § 2 K.p.a. są uzasadnione, gdyż dawały one podstawę do uchylenia pierwszoinstancyjnej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie decyzja pierwszoinstancyjna, co szczegółowo przedstawił organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dotknięta jest szeregiem wad. Przede wszystkim, organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie zakończone wydaniem decyzji naruszył szereg przepisów procedury administracyjnej. Po pierwsze, rozstrzygając sprawę wykroczył on poza granice postępowania, określone w zawiadomieniu o jego wszczęciu. Pismem z dnia [...] nr [...] organ pierwszej instancji zawiadomił bowiem Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, wskazując na art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p., dotyczący dotacji pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podczas gdy wydana następnie decyzja dotyczyła również dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Zauważyć trzeba, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego ma umożliwić stronom realizację uprawnień procesowych określonych przepisami K.p.a. przez podejmowanie przez nie czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Przedmiot postępowania, podany do wiadomości stron w zawiadomieniu o jego wszczęciu, zakreśla granice postępowania, które nie mogą być zmienione bez poinformowania strony (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 340/10 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Skoro art. 61 § 4 K.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej do powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, to tym bardziej należy uznać, że obowiązek taki odnosi się do zmiany (rozszerzenia) przedmiotu toczącego się postępowania (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II SA/Po 724/11 oraz z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 236/11 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania wiąże się zatem szereg konsekwencji procesowych, w tym między innymi obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Ma to w niniejszej sprawie istotne znaczenie, gdyż jak wynika z akt postępowania, przed wydaniem decyzji organ pierwszej instancji nie zawiadomił Spółki o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, czym naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażoną w art. 10 § 1 K.p.a. Ponadto organ pierwszej instancji wadliwie przeprowadził postępowanie dowodowe. Decyzja pierwszoinstancyjna jest w zasadzie jedynie powieleniem ustaleń, zawartych w protokole kontroli, który dodatkowo nie został przez Spółkę podpisany, a jej uzasadnienie jest bardzo ogólnikowe. Co więcej, w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie miało miejsca formalne włączenie protokołu kontroli w poczet materiału dowodowego. W procedurze administracyjnej wprowadzenie dowodu do materiału dowodowego odbywa się na podstawie postanowienia o dopuszczeniu konkretnego dowodu (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. Z. Kmieciak, W. Chróścielewski, wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2019, s. 461). Na podstawie postanowienia organ administracji określa zakres postępowania dowodowego, wskazując w nim na fakty wymagające stwierdzenia oraz środki dowodowe (por. np. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 326). Obowiązkiem organu administracji publicznej jest dokładne i wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 K.p.a. Materiał dowodowy zebrany w postępowaniu powinien być kompletny (dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie) oraz spójny. Obowiązkiem organu jest wyczerpujące zebranie oraz rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.). Ustalenia faktyczne, nawet znajdujące potwierdzenie w materiale dowodowym, lecz niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym, należy traktować jako ustalenia dowolne (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. Lexis Nexis, Warszawa 2012, s. 238). Zaakcentować należy, że w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na brak formalnego wprowadzenia dowodu (w postaci protokołu kontroli) do postępowania, w istocie brak jest jakichkolwiek dowodów, na podstawie których organ pierwszej instancji mógłby orzekać w sprawie. Uznać zatem należało, iż postępowanie prowadzone było przez organ pierwszoinstancyjny z pominięciem obowiązujących zasad i rygorów czynności dowodowych. Wskazuje się w literaturze przedmiotu, że art. 138 § 2 K.p.a. winien znaleźć zastosowanie w sytuacji zaniechania przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji, przeprowadzenia go w sposób powierzchowny, bądź z naruszeniem obowiązujących zasad postępowania dowodowego. Podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego bądź przeprowadzenie go z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu) nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 493). Na marginesie Sąd stwierdza również, że decyzja pierwszoinstancyjna rozstrzyga (stwierdza) wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem w łącznej kwocie [...] zł oraz pobranie dotacji w nadmiernej wysokości w kwocie [...] zł, nakazując jednocześnie dokonanie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz dokonanie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, podczas gdy w jej uzasadnieniu organ ten skonstatował, iż "w związku z powyższym stwierdza się, iż kwota [...] zł jest dotacją pobraną w nadmiernej wysokości i (...) powinna zostać zwrócona stosownie do zasad określonych w art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych". Brak jest natomiast odniesienia się w uzasadnieniu tej decyzji do kwoty dotacji mającej w ocenie organu podlegać zwrotowi jako wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. W istocie zatem organ pierwszej instancji, wbrew rozstrzygnięciu wynikającemu z sentencji decyzji, zajął się tylko kwestią pobrania dotacji w nadmiernej wysokości. Rozpatrując całokształt okoliczności niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną oraz przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Ilość błędów popełnionych przez organ pierwszej instancji przy wydaniu decyzji, a przede wszystkim zaś oczywiste braki dowodowe (w istocie nie przeprowadzenie w sprawie postępowania dowodowego) uzasadniały bowiem zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 K.p.a. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma bowiem istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zaś w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia kompletnego postępowania dowodowego. Organ odwoławczy, zgodnie z wymogiem zawartym w art. 138 § 2 zdanie drugie K.p.a. wskazał ponadto w zaskarżonej decyzji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Niezasadny okazał się więc zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. Umorzenie postępowania pierwszej instancji możliwe jest jedynie w sytuacji jego bezprzedmiotowości, w przeciwnym wypadku organ odwoławczy obowiązany jest bądź rozstrzygnąć sprawę merytorycznie (która to sytuacja, na co wyżej wskazywano, w niniejszej sprawie nie zachodzi) albo uchylić decyzję i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego, bowiem nie jest ono bezprzedmiotowe, a tylko w takim przypadku organ odwoławczy mógłby zastosować normę zawartą w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którą organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy brak było podstaw do merytorycznego rozpoznawania danej sprawy w ogóle bądź w drodze postępowania administracyjnego a z oczywistych względów takie okoliczności w sprawie nie zachodzą. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. oddalił sprzeciw.