I SA/Gl 132/05

Dnia 17 marca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędziowie NSA Małgorzata Wolf-Mendecka, WSA Krzysztof Winiarski (spr.), Protokolant Magdalena Nowacka, po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych: oddala skargę Wierzyciel, tj. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. – Inspektorat w T. wystawił w dniu [...] r. na M. J. tytuły wykonawcze nr [...] do [...], obejmujące zaległe składki na ubezpieczenie społeczne. M. J. pismem z dnia [...] r., w ustawowo przewidzianym terminie, wniósł w trybie art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie w/w tytułów wykonawczych, zarzucając, iż rachunek bankowy płatnika został zajęty bez doręczenia tytułów wykonawczych dłużnikowi, nieważność postępowania, wykonanie obowiązku podatkowego, błędne i bezpodstawne określenie wysokości zajęcia, w tym wystawienie kilku tytułów na tę samą należność. Postanowieniem z dnia [...] objęte tytułami wykonawczymi, jako wymagane i podlegające realizacji. Na powyższe postanowienie M. J. wniósł zażalenie, podtrzymując zarzuty zawarte w piśmie z dnia [...] r. Przedmiotowe zażalenie ZUS skierował do Sądu Okręgowego w K. XII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, który postanowieniem z dnia [...] r. uznał się niewłaściwym rzeczowo i sprawę przekazał Dyrektorowi Izby Skarbowej w K. Dyrektor Izby Skarbowej w K. postanowieniem z dnia [...] r. uchylił zaskarżone postanowienie ZUS i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdyż – w jego ocenie – rozstrzygnięcie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż wszczęcie postępowania egzekucyjnego nastąpiło w dniu [...] r. poprzez doręczenie zobowiązanemu tytułów wykonawczych wraz z zawiadomieniami o zajęciu rachunku bankowego. W związku z wniesionymi przez zobowiązanego zarzutami, wierzyciel – stosownie do art. 34 § 2 ustawy egzekucyjnej – zajął stanowisko w zakresie wniesionych zarzutów wydając postanowienie z dnia [...] r. nr [...], w którym uznał wniesione zarzuty za bezzasadne. Jednak – co podkreślił organ odwoławczy – tytuły wykonawcze wystawione przez wierzyciela nie mogą stanowić podstawy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Tytuł wykonawczy, na podstawie którego dochodzi do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, w myśl art. 26 § 1 ustawy egzekucyjnej, winien – jak podkreślił Dyrektor Izby Skarbowej – odpowiadać wymogom formalnym wynikającym z art. 27 § 1 i § 2 ustawy egzekucyjnej. Jak zauważył organ odwoławczy wierzyciel w treści dołączonych do akt sprawy tytułów wykonawczych (poz. 30), jako podstawę należności, wskazał deklaracje z dnia [...] r., a w poz. 48, dotyczącej daty doręczenia upomnienia podał datę [...] r. Analizując tytuły wykonawcze organ odwoławczy dostrzegł błędy formalne tytułów wykonawczych, "w kontekście adnotacji o doręczeniu upomnienia, między datą doręczenia upomnienia, tj. [...] r., a datą deklaracji, tj. [...] r. Organ zaakcentował, iż z powyższego wynika, że data deklaracji rozliczeniowej, z której wynika obowiązek, jest późniejsza niż data doręczenia upomnienia. W ocenie organu odwoławczego w tej sytuacji upomnienie doręczone w dniu [...] r. nie mogło więc obejmować obowiązku wynikającego z deklaracji rozliczeniowej z dnia [...] r. i wzywać do uregulowania tych zaległości. Dyrektor Izby Skarbowej zwrócił uwagę, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewidują, że tytuł wykonawczy może być wystawiony na podstawie deklaracji rozliczeniowej złożonej przez płatnika (art. 3a ustawy), pod warunkiem jeżeli w deklaracji zostało zamieszczone pouczenie, że stanowi ona podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Brak przesłanek z tego przepisu powoduje, że tytuł wykonawczy może być wystawiony na podstawie art. 3 ustawy egzekucyjnej wówczas, gdy egzekwowany obowiązek wynika z decyzji lub postanowień właściwych organów. Reasumując, Dyrektor Izby Skarbowej zaakcentował, że w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy egzekucyjnej, doręczenia zobowiązanemu upomnienia winno nastąpić po złożeniu przez płatnika deklaracji rozliczeniowej. W skardze na powyższe postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie zgodził się z rozstrzygnięciem Dyrektora Izby Skarbowej, zarzucając naruszenie art. 3a § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym doręczono dłużnikowi przed powstaniem obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenie społeczne, a ponadto naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., poprzez dowolne uznanie, że do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i w tym celu przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący podkreślił, iż upomnienie egzekucyjne doręczono dłużnikowi w dniu [...] r., a zadłużenie w nich wskazane zostało ustalone w oparciu o złożone przez płatnika deklaracje rozliczeniowe DRA do dnia wystawienia upomnień. Skarżący zaakcentował, że dłużnik w dniu [...] r., złożył korekty deklaracji rozliczeniowych DRA, obejmujące okres do miesiąca [...] 1999 do miesiąca [...] 2002 r. Ponieważ po ponownym rozliczeniu dłużnika przez ZUS, konto płatnika w dalszym ciągu wykazywano zadłużenie, w dniu [...] r. wystawione zostały przez organ rentowy tytuły wykonawcze [...]- [...] oraz [...]- [...] w celu wyegzekwowania zaległości składkowych. Tym samym skarżący nie zgodził się z Dyrektorem Izby Skarbowej, że obowiązek składkowy powstał po doręczeniu upomnienia. Skarżący jeszcze raz wskazał, że upomnienia z dnia [...] r. dotyczyły tego samego okresu, co korekta deklaracji z dnia [...] r., tzn. od miesiąca [...] 1999 do [...] 2002. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnianiu objętego skargą postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasadną nie jest. Na wstępie należy zaznaczyć, iż przedmiotem skargi jest postanowienie kasacyjne Dyrektora Izby Skarbowej w K., a więc orzeczenie nie rozstrzygające sprawy, co do istoty, a jedynie uchylające postanowienie organu pierwszej instancji i przekazujące sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Nie przesadzając zatem, co do kierunku ostatecznego rozstrzygnięcie sprawy, organ odwoławczy uznał za konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Podstawowym celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania ciążącego na zobowiązanym obowiązku. Wybór stosowanych środków egzekucyjnych musi uwzględniać ten cel. Zobowiązany ma prawo bronić swoich interesów składając zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Generalnie podstawą zarzutu w sprawie mogą być wyłącznie okoliczności wymienione w art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 1991 r. nr 36, poz. 161 ze zm.). Stosownie do art. 33 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podstawą zarzutu może być między innymi brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, wymaganego w myśl art. 15 tejże ustawy. Powyższy art. 15 dopuszcza możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego dopiero po upływie 7 dni od doręczenia stronie pisemnego upomnienia, które winno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczegółowo stanową inaczej, Również z art. 27 § 2 w/w ustawy wynika, że do tytułu wykonawczego należy dołączyć dowód doręczenia upomnienia, albo stwierdzić w tytule że doręczenie upomnienia nie było konieczne z mocy art. 15 tej ustawy, ale wówczas należałoby wskazać przepis, który zwalnia od doręczenia upomnienia. Zgodnie z art. 3a § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, egzekucja administracyjna może być stosowana do dochodzonego przez ZUS zobowiązania tylko, wtedy gdy wierzyciel przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego przesłał zobowiązanemu upomnienie, o kŧórym mowa w art. 15 § 1 w/w ustawy. Powyższej regulacji nie można rozpatrywać w oderwaniu od unormowania zawartego w art. 3a § 1 ustawy egzekucyjnej, a ściśle mówiąc w punkcie 3 tegoż przepisu, w świetle którego egzekucję administracyjną stosuje się do zobowiązań wynikających z deklaracji rozliczeniowej złożonej przez płatnika składek na ubezpieczenie społeczne. Skoro zatem podstawą jest m. in. deklaracja rozliczeniowa płatnika, to upomnienie poprzedzające wszczęcie postępowania egzekucyjnego winno dotyczyć tej samej, co tytuł wykonawczy deklaracji rozliczeniowej. Konieczne jest więc zachowanie kolejności : deklaracja rozliczeniowa, upomnienie, tytuł wykonawczy. Uwzględniając powyższe rozważania, nie można uznać za poprawne oparcie przez ZUS egzekucji administracyjnej na deklaracji rozliczeniowej płatnika z [...] r., podczas gdy upomnienie doręczone zostało zobowiązanemu wcześniej, bo 13 [...] r. W konsekwencji upomnienie i tytuł wykonawczy nie mogły dotyczyć tej samej deklaracji rozliczeniowej, a tym samym powstała wątpliwość, na jakiej podstawie (deklaracji) egzekucja ma być prowadzona – czy pierwotnej deklaracji, której dotyczyło upomnienie, czy też skorygowanej, na której oparto tytuły wykonawcze. Uznanie za poprawną deklaracji skorygowanej z dnia [...] r. wiązać winno się z przesłaniem zobowiązanemu stosownego upomnienia, uwzględniającego zmieniony stan faktyczny. Powyższe wątpliwości usprawiedliwiają – w ocenie Sądu – rozstrzygnięcie Dyrektora Izby Skarbowej, uchylające postanowienie organu egzekucyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, stosownie do art. 138 § 2 K.p.a.. Art. 18 ustawy egzekucyjnej odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej. Z tych też względów organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na art. 138 § 2 K.p.a.., który mówi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten ma zastosowanie również do zażaleń na postanowienia (art. 144 K.p.a.) Mając powyższe na względzie zauważyć trzeba, że w rozpatrywanej sprawie, jako przyczynę uchylenia zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy wskazał przede wszystkim takie braki postępowania, które skutkowały wadliwością tytułu wykonawczego. Tym samym więc wytknięto braki ustaleń w zakresie istotnym dla prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Z kolei zakres sądowej kontroli decyzji administracyjnej z mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprowadza się do badania pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, że decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, względnie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. nr 153, poz. 1270). Dokonując kontroli we wskazanym zakresie Sąd nie stwierdził, iż przy wydaniu zaskarżonego orzeczenia doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego w określonym wyżej zakresie. W tej sytuacji skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). r.m.