I SA/Gl 1343/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Kozłowska, Sędziowie WSA Beata Machcińska (spr.), Anna Tyszkiewicz-Ziętek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w Warszawie na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Przedmiotem skargi Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w Warszawie (dalej: "skarżąca") jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej również: "organ nadzoru", "organ drugiej instancji") utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. (następnie zamiennie: "organ egzekucyjny", "organ pierwszej instancji") o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Stan sprawy przedstawia się następująco. 1. W dniu 30 czerwca 2017 r. do organu egzekucyjnego wpłynęło pismo skarżącej z dnia 26 czerwca 2017 r. zawierające prośbę o wszczęcie egzekucji względem A Sp. z o.o. w likwidacji w B. (dalej: "zobowiązana") na podstawie dwóch tytułów wykonawczych o numerach [...] oraz [...], które przez skarżącą (jako wierzyciela) zostały wystawione w dniu [...] i obejmowały należności z tytułu zwrotu wsparcia przeznaczonego na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. 2. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] organ egzekucyjny umorzył przedmiotowe postępowanie egzekucyjne, wskazując na niedopuszczalność jego prowadzenia z powodu wykreślenia zobowiązanej z rejestru przedsiębiorców. Podał, że stosowny wpis w tym przedmiocie został dokonany w dniu [...] i jest prawomocny od dnia [...]. Jako podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia wskazał natomiast art. 59 § 3 w związku z art. 59 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. - Dz. U. z 2017 r., poz. 1201), dalej oznaczanej jako: u.p.e.a. 3. W zażaleniu z dnia 19 marca 2018 r. skarżąca wyraziła przekonanie, że powyższe postanowienie jest nieprawidłowe, albowiem wydający je organ w żaden sposób nie wykazał, by prowadzenie postępowania egzekucyjnego było niedopuszczalne, natomiast stwierdziwszy utratę przez zobowiązaną bytu prawnego i brak jej składników majątkowych powinien odstąpić od egzekucji, a nie wszczynać ją i umarzać, tym bardziej, że w świetle zaistniałych okoliczności wątpliwe jest, czy do skutecznego wszczęcia egzekucji w ogóle doszło. 4. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. - Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), następnie powoływanej w skrócie: k.p.a., oraz art. 17, art. 18 i art. 59 § 5 u.p.e.a., organ nadzoru uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że rozstrzygnięcie to należało wyeliminować z obrotu prawnego, ponieważ zostało podjęte w oparciu o przepis nieodpowiadający zaistniałemu stanowi faktycznemu. Niedopuszczalność wskazana w art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. odnosi się bowiem do sytuacji, gdy przepisy u.p.e.a. nie przewidują egzekucji administracyjnej dla obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Tymczasem w rozpatrywanym przypadku niewątpliwe jest, że dochodzony obowiązek egzekucji takiej podlega. 5. W piśmie z dnia 8 maja 2018 r. skarżąca sformułowała wniosek do organu nadzoru o wyjaśnienie wątpliwości co do treści tego postanowienia. Stwierdziła, że jakkolwiek uchylenie powyższego postanowienia organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania wskazuje na ostateczne zakończenie postępowania w sprawie, to jednak uzasadnienie tego orzeczenia sugeruje, jakoby organ egzekucyjny miał wydać kolejne rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. 6. W postanowieniu z dnia [...], nr [...] organ nadzoru, działając na podstawie art. 123, art. 124 i art. 113 § 2 w związku z art. 126 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a., wyjaśnił, że konsekwencją jego postanowienia z dnia [...] winno być podjęcie przez organ egzekucyjny rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego ze wskazaniem prawidłowej podstawy prawnej, a mianowicie art. 59 § 2 u.p.e.a., albowiem jakkolwiek dopuszczalna jest egzekucja administracyjna obowiązku wskazanego w przedmiotowych tytułach wykonawczych, to jednak ustalenia poczynione przez organ egzekucyjny pozwalają sądzić, że nie pozwalałaby ona na uzyskanie kwot przewyższających wydatki egzekucyjne. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem organu nadzoru z dnia [...], nr [...]. 7. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] (postanowieniem utrzymanym w mocy przez postanowienie zaskarżone w niniejszej sprawie) organ egzekucyjny, działając na podstawie art. 59 § 3 w związku z art. 59 § 2 u.p.e.a., umorzył przedmiotowe postępowanie egzekucyjne. W uzasadnieniu wskazał, że dotychczas poczynione ustalenia pozwoliły mu na stwierdzenie, że zobowiązana nie prowadzi działalności gospodarczej, a z protokołu o stanie majątkowym, spisanego w dniu 25 sierpnia 2017 r. z jej likwidatorem, wynika, że została wyrejestrowana z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie zatrudnia pracowników i nie posiada rachunków bankowych, akcji, obligacji czy praw własności. Dalej zasygnalizował, że wykreślenie zobowiązanej z rejestru przedsiębiorców jest tożsame z utratą przez nią bytu prawnego. Oznajmił też, że nie zidentyfikował jakichkolwiek jej składników majątkowych. Mając to na względzie, uznał, że postępowanie należy umorzyć, albowiem nie jest wątpliwe, że nie uzyska się w nim kwot przewyższających wydatki egzekucyjne. 8. W zażaleniu z dnia 21 września 2018 r. skarżąca, działając przez pełnomocnika, wystąpiła o uchylenie powyższego postanowienia organu egzekucyjnego z dnia [...] i umorzenie postępowania w pierwszej instancji. Podniosła zarzut naruszenia art. 59 § 2 i art. 59 § 3 u.p.e.a. oraz art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. przez niewłaściwe ich zastosowanie. Wytknęła też uchybienie art. 16 § 1 w związku z art. 6, art. 8 i art. 126 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a. polegające na wydaniu postanowienia w sprawie już rozstrzygniętej postanowieniem organu nadzoru z dnia [...]. W uzasadnieniu wyeksponowała niedopuszczalność ponownego orzekania w sprawie ostatecznie zakończonej i podniosła, że takie kolejne rozstrzygnięcie jest dotknięte wadą nieważności. Na poparcie słuszności tego poglądu powołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 783/08. 9. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...], nr [...] organ nadzoru, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 59 § 2 i § 5 u.p.e.a., utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego z dnia [...]. W motywach tej kwalifikacji stwierdził, że w sprawie nie jest sporne, iż podejmowane przez organ egzekucyjny działania nie ujawniły majątku pozwalającego na zaspokojenie choćby kosztów egzekucyjnych. Dalej podkreślił, że umorzenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić zarówno na podstawie art. 59 § 1 u.p.e.a, jak i art. 59 § 2 u.p.e.a. W tym pierwszym przypadku musi jednak ziścić się którakolwiek z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 59 § 1 u.p.e.a., a taka sytuacja nie miała miejsca w okolicznościach, w których doszło do wydania przez organ egzekucyjny wcześniejszego postanowienia z dnia [...]. Zostały natomiast spełnione przesłanki fakultatywnego umorzenia postępowania egzekucyjnego określone w art. 59 § 2 u.p.e.a., w oparciu o który organ egzekucyjny wydał obecnie kwestionowane postanowienie z dnia [...]. Tym samym, zdaniem organu nadzoru, rozstrzygnięcie to należało uznać za prawidłowe. 10. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym wniosła o uchylenie zarówno zaskarżonego postanowienia organu nadzoru z dnia [...], jak i postanowienia organu egzekucyjnego z dnia [...]. Wystąpiła również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podniosła zarzut naruszenia: 1) art. 7, art. 7a, art. 8 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak oceny sprawy na podstawie zebranego materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, w szczególności w kontekście wydanego już w sprawie ostatecznego postanowienia organu nadzoru z dnia [...]; 2) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewskazanie motywów, jakie legły u podstaw utrzymania w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, które stanowiło ponowne orzeczenie w sprawie ostatecznie już zakończonej; 3) art. 59 § 2 i § 3 u.p.e.a. praz art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie; 4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 16 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia wadliwego postanowienia organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powtórzyła argumentację przedstawioną w zażaleniu datowanym na 21 września 2018 r. W tych ramach szczególną uwagę poświęciła kwestii niemożności podejmowania kolejnego rozstrzygnięcia w sprawie ostatecznie zakończonej i przypomniała, że takie ponowne orzeczenie jest nieważne. 11. W odpowiedzi organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał przy tym stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Zwrócił też uwagę na konieczność rozróżnienia umorzenia postępowania w konkretnej sprawie od umorzenia samego postępowania egzekucyjnego i podkreślił, że są to różne rozstrzygnięcia podejmowane w odmiennych trybach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Ze stanu faktycznego, który w sprawie nie jest sporny, wynika, że postanowieniem z dnia [...] organ nadzoru uchylił postanowienie organu egzekucyjnego z dnia [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wydane na podstawie art. 59 § 3 u.p.e.a. w związku z art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. i umorzył postępowanie w sprawie; na postanowienie to skarżąca nie wniosła skargi. Następnie organ egzekucyjny, wykonując zalecenia organu nadzoru, umorzył postępowanie egzekucyjne w oparciu o art. 59 § 2 u.p.e.a., a organ nadzoru rozstrzygnięcie to zaakceptował. Zgodnie z art. 59 § 1 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne umarza się: 1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania; 2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał; 3) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa; 4) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego; 5) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny; 6) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego; 7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu; 8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania; 9) na żądanie wierzyciela; 10) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Przesłanki do fakultatywnego umorzenia postępowania egzekucyjnego zostały natomiast określone w art. 59 § 2 u.p.e.a., w myśl którego postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. W ocenie Sądu, organ nadzoru prawidłowo uznał, że postanowienie organu egzekucyjnego z dnia [...] należało wyeliminować z obrotu prawnego, ponieważ zostało podjęte na podstawie przepisu, który nie odpowiada stanowi faktycznemu, tj. na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. – w sprawie nie wystąpiły jakiekolwiek okoliczności skutkujące niedopuszczalnością egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego. Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, o której mowa w omawianym przepisie, zachodzi w sytuacji wystąpienia okoliczności wykluczających możliwość prowadzenia egzekucji ze względów formalnych - podmiotowych lub przedmiotowych, a nie merytorycznych. Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej musi mieć przy tym źródło w przepisach prawa, całkowicie wyłączających możliwość przymusowej realizacji danego obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej (por. wyrok NSA z 28 lutego 2018 r., II FSK 512/16 - wyrok dostępny w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Jako przykłady takich zarzutów wskazuje się w orzecznictwie na dopuszczalność egzekucji sądowej w stosunku do danego obowiązku, a tym samym niedopuszczalność egzekucji tego świadczenia w drodze egzekucji administracyjnej, wystawienie tytułu wykonawczego przez nieuprawniony podmiot, czy też niemożność jej prowadzenia z uwagi na posiadany przez zobowiązanego immunitet. Niedopuszczalne jest również prowadzenie egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego, który nie odpowiada wymogom określonym w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. Natomiast zastosowanie niedopuszczalnego środka egzekucyjnego oznacza, że w postępowaniu egzekucyjnym zastosowano pozaprawny środek, czyli taki, którego nie przewidują przepisy u.p.e.a. lub np. zastosowano środek egzekucyjny określony w tej ustawie, ale w sytuacji, gdy jego zastosowanie nie było dopuszczalne (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia z dnia 5 grudnia 2018 r. I SA/Po 610/18, CBOSA). W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] organ egzekucyjny stwierdził, że zobowiązana pod wskazanym adresem nie prowadzi działalności gospodarczej, że nie ustalono żadnych jej składników majątkowych, a w dniu [...] spisano protokół o stanie majątkowym z likwidatorem zobowiązanej spółki, który oświadczył, że spółka nie zatrudnia pracowników, jest wyrejestrowana z ZUS, nie posiada rachunków bankowych, akcji, obligacji i praw własności oraz została wykreślona z rejestru przedsiębiorców. Wobec tych faktów organ egzekucyjny mógł umorzyć postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a., gdyż dyspozycja tego przepisu obejmuje sytuację, gdy brak jest jakiegokolwiek majątku, z którego możliwe byłoby skuteczne przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego. Podkreślić należy, że umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a należy do uznania organu egzekucyjnego. Organ ten, w sytuacji kiedy oczywistym jest, że zobowiązany nie posiada żadnego majątku, z którego możliwe byłoby skuteczne przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego, kierując się względami celowościowymi, ma prawo podjąć decyzję o umorzeniu postępowania egzekucyjnego (zob. wyrok NSA z dnia z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt II FSK 2301/18). Przez wzgląd na powyższe, zarzut naruszenia art. 59 § 2 u.p.e.a. i art. 59 § 3 u.p.e.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadnie organ nadzoru zaakcentował, że należy odróżnić umorzenie postępowania w konkretnej sprawie od umorzenia postępowania egzekucyjnego. Są to bowiem dwa różne rozstrzygnięcia podjęte w oparciu o odmienne podstawy prawne. Organ nadzoru postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a w związku z art. 144 K.p.a., uchylił postanowienie organu egzekucyjnego z dnia [...] i umorzył postępowanie w pierwszej instancji, a nie postępowanie egzekucyjne, które zostało umorzone przez organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 59 § 3 u.p.e.a. w związku z art. 59 § 2 u.p.e.a. Zatem nie jest tak, jak podnosi skarżąca, że "istnieje tożsamość sprawy pomiędzy rozstrzygniętą zaskarżonym postanowieniem, a sprawą rozstrzygniętą wcześniejszym ostatecznym postanowieniem". W ocenie Sądu, skoro organ nadzoru uznał za zgodne z prawem postanowienie organu egzekucyjnego, to prawidłowo w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia powołał art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. Organ nie naruszył również wskazanych przez skarżącą przepisów postępowania. Analiza akt sprawy, zaskarżonego postanowienia i wydanych w sprawie aktów prowadzi do wniosku, że organy działały legalnie, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77 K.p.a.), zebrały i w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 80 K.p.a.). Sąd nie stwierdził okoliczności wskazujących na naruszenie art. 8, art. 7a i art. 81a § 1 K.p.a, a skarżąca nie uzasadniła tych zarzutów. Zdaniem Sądu, postanowienie organu nadzoru spełnia wszelkie wymagania wskazane w art. 124 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie faktyczne postanowienia zawiera wskazanie faktów, na których organ się oparł, zaś uzasadnienie prawne zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa. Co istotne, organ nadzoru odniósł się do zarzutów skarżącej i w sposób klarowny wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia. Organ nie naruszył również art. 107 § 1 K.p.a., gdyż tego przepisu nie stosuje się przy wydawaniu postanowienia. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), oddalił skargę.