I SA/Gl 1432/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Dumana, Sędziowie WSA Beata Machcińska (spr.), Teresa Randak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2017 r. sprawy ze skargi R. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. 1. Przedmiotem skargi R. J. (dalej również: "skarżący") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej również: "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia [...] nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy W. z dnia [...], którym odmówiono skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie żądania "ustalenia stanu faktycznego do opodatkowania na wyodrębnionych działkach nr [...] położonej w S. oraz na wyodrębnionej działce [...] położonej w S.". 2. Stan sprawy przedstawia się następująco: 2.1. R. J. pismem z dnia 4 stycznia 2016 r. zwrócił się do Wójta Gminy W. (dalej również: "organ pierwszej instancji") z wnioskiem o "ustalenie stanu faktycznego do opodatkowania na wyodrębnionych działkach nr [...] położonej w S. oraz na wyodrębnionej działce [...] położonej w S.". 2.2. Postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 165a i art. 216 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. 2015 r. , poz. 613 ze zm., dalej w skrócie: "O.p."), organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia żądanego postępowania. Wskazał, że po rozpatrzeniu złożonego wniosku Wójt Gminy W. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia skarżącemu zobowiązania podatkowego w łącznym zobowiązaniu podatkowym za 2016 r. Zaznaczył, że zgodnie z art. 165 § 1 Ordynacji postępowanie podatkowe wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ pierwszej instancji podniósł, że można generalnie przyjąć, że inicjatywa wszczęcia postępowania wymiarowego należy do organu administracji podatkowej, gdy jego celem jest ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie ciążących na niej obowiązków i ograniczeń. Zatem inicjatywa wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia wysokości łącznego zobowiązania pieniężnego należy do organu administracji, jako że celem postępowania głównego jest ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie ciążących na osobie fizycznej obowiązków podatkowych. Wójt Gminy W. podkreślił, że przedmiotowego postępowania "nie wszczyna się na wniosek podatnika, albowiem nie idzie tu o jego prawo, lecz o obowiązek". 2.3. Następnie, w dniu 29 kwietnia 2016 r., skarżący wniósł zażalenie na ww. postanowienie organu pierwszej instancji, wnosząc o uznanie za niedopuszczalne wydanie tego postanowienia, ponieważ sprawa winna zakończyć się decyzją. 2.4 Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącego zażalenia organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...], powtarzając argumentację organu pierwszej instancji, utrzymał zaskarżone postanowienie. Dodatkowo Kolegium wskazało, że przyjęcie odmiennej interpretacji przepisów w niniejszej sprawie godziłoby w jeden z kanonów wykładni prawa, iż znaczenie przepisów prawnych należy ustalać w taki sposób, by ich fragmenty nie okazały się zbędne. Do takiej sytuacji doszłoby gdyby przyjąć, że strona może w każdym przypadku żądać wszczęcia postępowania zmierzającego do konkretyzacji obowiązku, ponieważ wówczas zbędny okazałby się art. 21a O.p. 3. W skardze na powyższe postanowienie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] oraz o uchylenie w całości postanowienia organu odwoławczego z dnia [...]. W skardze skarżący zarzucił postanowieniu organu pierwszej instancji naruszenie: - art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 (t.j. Dz. U. 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) "przez oczywiste naruszenie art. 120 O.p., oraz posługiwanie się w obrocie prawnym fałszywymi wypisami z ewidencji gruntu, za których stan faktyczny i prawny ponosi pelną odpowiedzialność Wójt Gminy W.", - art. 122 O.p. "na podstawie stosowanego przepisu art. 165a O.p. przez całkowity brak wyjaśnienia powyższego stanu faktycznego i prawnego", - art. 123 § 1 O.p. w związku z całkowitą odmową przeprowadzenia jakiegokolwiek dowodu w niniejszej sprawie, - art. 167 § 1 i § 2 O.p. poprzez zastosowanie art. 165a Op., wskazując, że art. 165a Op. nie nadał organom "uprawnień ustawowych do wyłączenia z obrotu prawnego art. 167 § 1 i § 2 O.p., oraz wyłączenie z obrotu prawnego przepisów rozdziału 4 O.p., w związku z oczywistym naruszeniem art. 139 § 1 i § 2 O.p., z niedopuszczalnym naruszeniem ustawowych terminów, przez brak niezwłocznego załatwienia sprawy od dnia 4 stycznia 2016 r.", - art. 139 § 1 i § 2 O.p. "w związku z nieprzeprowadzeniem do nadal, ani jednej czynności, czy to z urzędu, czy to na żądanie podatnika w związku z wniesioną blokadą prawną w trybie art. 165a O.p.". Natomiast postanowieniu organu drugiej instancji zarzucił naruszenie: - art. 127 O.p poprzez "naruszenie art. 124 O.p., w związku z brakiem przesłanek którymi kierował się przy załatwianiu tej bulwersującej sprawy w związku z utrzymaniem w mocy art. 165a Op.". Uzasadniając zarzuty zawarte w skardze, skarżący podniósł, że naruszenie art. 122 O.p. polegało na całkowitym braku wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości skarżącego w związku z faktem, że " na wspomnianej nieruchomości prowadzona jest działalność handlowa przez dystrybutora sieci A, w delikcie ciągłym od 1996 roku do nadal". Ponadto wskazał, że zastosowanie przez organ pierwszej instancji, a następnie również przez organ odwoławczy art. 165a O.p. narusza jego interes prawny i faktyczny w toczącym się od 2016 r. postępowaniu poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego jego sprawy. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił również naruszenie art. 165 § 1 i § 3 w zw. z art. 167 § 1 O.p. w związku z nieprzeprowadzeniem żądań skarżącego zawartych w treści wniosku z dnia 4 stycznia 2016 r. W dalszej części skargi R. J. podkreślił konieczność powołania biegłego w sprawie opodatkowania działek [...] i [...]. Skarżący podniósł także zarzut naruszenia art. 123 § 1 O.p z uwagi na brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Dodatkowo skarżący zawarł zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania podatkowego, podkreślając "brak niezwłocznego załatwienia sprawy od dnia [...] do nadal, w decyzji wymiarowej która niezwłocznie winna załatwić sprawę" przy jednoczesnym braku "określenia na czym polega szczególnie skomplikowany charakter tego postępowania". 4. Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasową argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo podniosło, że bez znaczenia dla prawidłowości zaskarżonego postanowienia pozostają zarzuty skargi dotyczące braku przeprowadzenia postępowania dowodowego (w szczególności powołania biegłego), wskazując, że kwestie te mogą zostać podniesione przez podatnika w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie podatkowe. Ponadto organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutu przewlekłości postępowania, zwrócił uwagę, że zaskarżone postanowienie nie zamyka skarżącemu prawa do wniesienia ponaglenia na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, bądź też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Kontroli Sądu podlega postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej również: "organ", "organ odwoławczy") z dnia [...], nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy W. z dnia [...], którym odmówiono skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie żądania "ustalenia stanu faktycznego do opodatkowania na wyodrębnionych działkach nr [...] położonej w S. oraz na wyodrębnionej działce [...] położonej w S.". Na wstępie rozważań nad prawidłowością podjętego przez Kolegium rozstrzygnięcia zaznaczyć należy, że spór, jaki zarysował się w niniejszej sprawie, dotyczy kwestii wszczęcia, na wniosek skarżącego, postępowania w sprawie "ustalenia stanu faktycznego do opodatkowania na wyodrębnionych działkach nr [...] położonej w S. oraz na wyodrębnionej działce [...]położonej w S.". Przystępując do rozważań, należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 165 § 1 O.p. postępowanie podatkowe wszczyna się na żądanie stron lub z urzędu. Jak przyjmuje się w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. m.in. B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa, Komentarz 2011 r., Wyd. Unimex, Wrocław 2011 r., str. 734) "Artykuł 165 § 1 musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji, ale i normują inicjatywę do podjęcia załatwienia określonych rodzajów spraw. Sposób regulacji w ustawach podatkowych zasady skargowości czy zasady oficjalności może być różny, a zatem bądź przez uregulowanie inicjatywy wszczęcia postępowania expressis verbis w przepisie prawa, bądź z przedmiotu regulacji (...) Przykładem drugiej metody jest rozwiązanie przyjęte w art. 21 § 3, który stanowi: Jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego". Ustawa podatkowa przewiduje zatem "dwa sposoby wszczęcia postępowania, które nawiązują do zasady skargowości oraz do zasady oficjalności w zakresie inicjatywy procesowej. Przebieg postępowania podatkowego jest w istotny sposób uzależniony od prawa materialnego. Zależność ta jest również widoczna na etapie wszczęcia postępowania. Sposób wszczęcia postępowania wynika bowiem bezpośrednio lub pośrednio z przepisów prawa podatkowego materialnego, w tym zarówno przewidzianych na gruncie Ordynacji podatkowej, jak również w poszczególnych ustawach regulujących określone podatki" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 374/08, publ. Lex nr 548650). W kontekście powyższego, przywołać należy art. 6c ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (t.j. Dz.U. 2016 r., poz. 617 ze zm.) przewidujący, że osobom fizycznym, na których ciąży obowiązek podatkowy w zakresie podatku rolnego oraz jednocześnie w zakresie podatku od nieruchomości lub podatku leśnego dotyczący przedmiotów opodatkowania położonych na terenie tej samej gminy, wysokość należnego zobowiązania podatkowego pobieranego w formie łącznego zobowiązania pieniężnego ustala organ podatkowy w jednej decyzji (nakazie płatniczym) oraz mający zastosowanie w niniejszej sprawie art. 21 § 5 O.p, zgodnie z którym, jeżeli przepisy prawa podatkowego nakładają na podatnika obowiązek złożenia deklaracji, wysokość zobowiązania podatkowego, o którym mowa w § 1 pkt 2, ustala się zgodnie z danymi zawartymi w deklaracji, chyba że przepisy szczególne przewidują inny sposób ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego albo w toku postępowania podatkowego stwierdzono, że dane zawarte w deklaracji, mogące mieć wpływ na wysokość zobowiązania podatkowego, są niezgodne ze stanem faktycznym. Z zacytowanych regulacji wynika zatem bezspornie, że określenie wysokości łącznego zobowiązania pieniężnego następuje w ramach postępowania podatkowego wszczynanego z urzędu. W doktrynie zauważa się również, że inicjatywa w zakresie wszczęcia postępowania należy do strony, gdy chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej interesu prawnego, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem (zob. A. Matan (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 475 i 476). Natomiast w niniejszej sprawie celem postępowania podatkowego, którego wszczęcia domaga się skarżący, jest ustalenie jego sytuacji prawnej w zakresie ciążącego na nim obowiązku podatkowego. Postępowania mającego na celu określenie wysokości należnego zobowiązania podatkowego pobieranego w formie łącznego zobowiązania pieniężnego nie wszczyna się na wniosek podatnika, ponieważ nie dotyczy ono jego prawa, t.j. uprawnienia, a inicjatywę w tym zakresie posiada organ podatkowy (w tym przypadku organ pierwszej instancji), z uwagi na fakt, że dotyczy ono obowiązku spoczywającego na podatniku. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznaje, że organ pierwszej instancji prawidłowo, na podstawie art. 165a i art. 216 O.p, odmówił wszczęcia na wniosek skarżącego żądanego postępowania. Wobec powyższego niezasadne są wszelkie zarzuty skarżącego dotyczące zastosowania w niniejszej sprawie art. 165a O.p., w tym zarzut naruszenia art. 139 § 1 i § 2 O.p. "w związku z nieprzeprowadzeniem do nadal, ani jednej czynności, czy to z urzędu, czy to na żądanie podatnika w związku z wniesioną blokadą prawną w trybie art. 165a O.p.". Ponadto Sąd wskazuje, że podziela pogląd wyrażony przez Kolegium w zaskarżonym postanowieniu, iż wyjątek od zasady wszczynania z urzędu postępowania dotyczącego obowiązków podatkowych przewidziany jest w art. 21a O.p., na podstawie którego podatnik zamierzający skorzystać z ulgi podatkowej, której warunkiem określonym w odrębnych przepisach jest brak zaległości podatkowych, może złożyć wniosek do właściwego organu podatkowego o przeprowadzenie postępowania podatkowego. Jednak wyjątków nie można interpretować rozszerzająco, dlatego w innych przypadkach, a w szczególności w sytuacji uregulowanej w art. 21 § 5 O.p., postępowanie podatkowe wszczynane jest z urzędu. Odmienna interpretacja byłaby sprzeczna z jedną z podstawowych zasad wykładni prawa, zgodnie z którą znaczenie przepisów należy ustalać w taki sposób, by żadne ich fragmenty nie okazały się zbędne (zob. J. Nowacki, Z. Tobor, Wstęp do prawoznawstwa, Kraków 2000, s. 194), co miałoby miejsce w przypadku przyjęcia, że strona może w każdym przypadku żądać wszczęcia postępowania zmierzającego do konkretyzacji jej obowiązku, ponieważ art. 21a O.p. okazałby się wówczas zbędny. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 122 O.p. (zobowiązującego organy podatkowe do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym) oraz art. 123 § 1 O.p., dotyczącego braku przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego, w tym powołania biegłego, Sąd stwierdza, że są one niezasadne. Sąd podziela zdanie organu odwoławczego, że zarzuty te mogą zostać podniesione przez skarżącego w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie podatkowe wszczęte przez organ pierwszej instancji, natomiast nie mają one wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Niezasadny jest również zarzut dotyczący przewlekłości postępowania. Skarżący, uzasadniając ten zarzut wskazał, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia "art. 167 § 1 i § 2 O.p. poprzez zastosowanie art. 165a Op. , Ostatnia z tych norm nie nadała organom uprawnień ustawowych do wyłączenia z obrotu prawnego art. 167 § 1 i § 2 O.p. oraz wyłączenie z obrotu prawnego przepisów rozdziału 4 O.p., w związku z oczywistym naruszeniem art. 139 § 1 i § 2 O.p., z niedopuszczalnym naruszeniem ustawowych terminów, przez brak niezwłocznego załatwienia sprawy od dnia 4 stycznia 2016 r.". Sąd zauważa, że zgodnie z art. 141 § 1 O.p., na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub terminie ustalonym na podstawie art. 140 O.p. stronie służy ponaglenie do właściwego organu. W związku z tym przedmiotowy zarzut również nie zasługuje na uwzględnienie. Nie są zasadne również pozostałe zarzuty skarżącego. Organy podatkowe działając na podstawie i w granicach prawa, prawidłowo - zgodnie z art. 124 O.p. uzasadniły wydane w sprawie postanowienia; wyjaśniły stronie zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwianiu sprawy. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 127 O.p. – zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ odwoławczy ponownie zbadał merytorycznie i rozstrzygnął sprawę - nie ograniczył się do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Reasumując, zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym prawem, a zarzuty skarżącego okazały się nieuzasadnione. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.