I SA/Gl 1432/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Nita (spr.), Sędziowie WSA Beata Machcińska, Bożena Pindel, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji podlegającej zwrotowi jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobranej w nadmiernej wysokości w 2017 r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz strony skarżącej kwotę 2.000 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (zwane dalej Organem odwoławczym lub Organem II instancji) uchyliło decyzję Prezydenta Miasta C. (w dalszej części uzasadnienia określanego mianem Prezydenta Miasta lub Organu I instancji) z [...] r., nr [...], w części obejmującej punkt 2, orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, i utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji w pozostałym zakresie. Przedmiotem tego nieostatecznego rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta było określenie M. S. (zwanej dalej Przedsiębiorczynią, Stroną lub Skarżącą) wysokości dotacji jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie [...] zł (punkt 1) oraz pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie [...] zł (punkt 2), a także nakazanie Stronie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami (punkt 1) oraz pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami (punkt 2). Orzeczenie Organu odwoławczego wydano w następującym stanie faktycznym. W okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2017 r. Przedsiębiorczyni prowadziła niepubliczne przedszkole i z tego tytułu uzyskała dotację oświatową od Gminy Miasta C. (zwanej dalej Gminą) W tym czasie przedszkole nie zatrudniało nauczycieli, a zajęcia przedszkolne były realizowane na podstawie umowy z 1 marca 2016 r., zawartej z A Spółką z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej określanej jako Spółka), przez pedagogów zatrudnionych w tym podmiocie. Dotacja od Gminy została zaś wykorzystana m.in. na sfinansowanie comiesięcznego wynagrodzenia dla Spółki, płatnego za każdego pracownika prowadzącego zajęcia w przedszkolu, w wysokości [...] zł. brutto. W ten sposób wydatkowano [...] zł. Ponadto dotacja była pobierana na dzieci, które nie uczestniczyły w zajęciach przedszkolnych, a te nieobecności nie były spowodowane zdarzeniami losowymi – w kwocie [...] zł, a także na dzieci 2,5-letnie, które na podstawie statutu przedszkola, obowiązującego do 30 kwietnia 2017 r., nie mogły w nich uczestniczyć – w kwocie [...] zł. Wobec stwierdzenia tych nieprawidłowości oraz niezwrócenia środków publicznych Gminie, Organ I instancji wydał wcześniej wspomnianą, nieostateczną decyzję administracyjną. W przekonaniu Prezydenta Miasta, dotacja nie powinna służyć sfinansowaniu wydatków związanych z realizacją umowy zawartej pomiędzy Skarżącą a Spółką. Jak podkreślił Organ I instancji, we wskazanym wcześniej okresie przedszkole nie zatrudniało nauczycieli, a prowadzący w tej placówce zajęcia z dziećmi byli zatrudnieni przez firmę zewnętrzną. W przekonaniu Prezydenta Miasta, jest to niezgodne z art. 13 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2014 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 996 ze zm.), w którym na przedszkole niepubliczne nakłada się obowiązek zatrudniania nauczycieli posiadających kwalifikacje określone dla nauczycieli przedszkoli publicznych. W konsekwencji, zdaniem Organu I instancji, wynagrodzenie wypłacane Spółce nie stanowi wydatku, który zgodnie z art. 90 ust. 3d ustawy dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.) mógł być pokryty z otrzymanej dotacji. Ponadto, w uzasadnieniu decyzji nieostatecznej odwołano się do efektu kontroli, przeprowadzonej w przedszkolu przez Kuratorium Oświaty. Jak podkreślił Prezydent Miasta, w wyniku nieprawidłowości stwierdzonych podczas tych czynności, wspomniany wcześniej organ wydał Stronie zalecenia z terminem realizacji do 1 czerwca 2018 r. W dokumencie tym nakazano m. in., aby zajęcia realizowane w przedszkolu powierzać nauczycielom zatrudnionym w tej placówce - zgodnie z powołanym wcześniej przepisem Prawa oświatowego. Jak przy tym podkreślił Organ I instancji, zalecenia Kuratorium Oświaty nie zostały wykonane przez Skarżącą. Prezydent Miasta stanął też na stanowisku, że Skarżąca niezasadnie pobierała dotację za dzieci, które nie uczestniczyły w zajęciach wyłącznie na podstawie decyzji rodziców. Jednocześnie – pomimo tej absencji – były one uwzględniane w informacjach miesięcznych o aktualnej liczbie uczniów, będącej podstawą naliczania dotacji. W ocenie wspomnianego podmiotu, dotacja nie powinna obejmować także dzieci 2,5-letnich, których uczestniczenie w wychowaniu przedszkolnym było niezgodne z obowiązującym wówczas statutem przedszkola. Z rozstrzygnięciem Prezydenta Miasta nie zgodziła się Strona, która w odwołaniu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Jednocześnie, zarzuciła ona Organowi I instancji naruszenie: - art. 6, art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 2009 r. o systemie oświaty – poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej. W przekonaniu Przedsiębiorczyni stało się tak, ponieważ Prezydent Miasta w sposób wybiórczy stosował przepisy prawa i ich interpretacje, szczególnie w zakresie prawa do dotacji dla dzieci, które ukończyły 2,5 rok życia. Nie brał on przy tym pod uwagę, że w przedmiotowych kwestiach istnieją też inne, korzystniejsze dla Strony rozstrzygnięcia Regionalnych Izb Obrachunkowych, Samorządowych Kolegiów Odwoławczych i sądów administracyjnych; - art. 7, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 i 11 Kodeksu postępowania administracyjnego - przez zaniechanie działań mających na celu dokładne i rzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym zwłaszcza oceny wydatków poniesionych na wynagrodzenia nauczycieli, dokonanej przez organ na podstawie formy zatrudnienia. Jak podkreśliła Strona, Prezydent Miasta całkowicie pominął jej wyjaśnienia, a także abstrahował od oceny dokonanej przez Kuratorium Oświaty. Wspomniany podmiot stwierdził bowiem, że pomimo nieprawidłowości w zatrudnieniu nauczycieli, przedszkole zapewniło jednak wszystkim dzieciom opiekę, kształcenie i wychowanie; - art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 252 ustawy o finansach publicznych - poprzez nieuznanie za wydatek bieżący, który może zostać rozliczony z dotacji wynagrodzeń pracowników. Jak podkreśliła Przedsiębiorczyni, stało się tak pomimo, że bezsprzecznie dotyczyły one zadań określonych w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. Jednocześnie, zgodnie z art. 252 ustawy o finansach publicznych, zwrot dotacji nie stanowi sankcji za nieprawidłowości w sposobie zatrudniania pracowników, lecz za nieprawidłowe wykorzystanie dotacji (niezgodne z przeznaczeniem). Tego zaś nie można stwierdzić, szczególnie po wynikach kontroli przeprowadzonej przez Kuratorium Oświaty. Uzasadniając swoje racje, Skarżąca podkreślała zgodność własnego postępowania z prawem. Artykułowała ona, że w 2017 roku nie było prawnego obowiązku zatrudniania nauczycieli w przedszkolach niepublicznych na podstawie umowy o pracę. Taka powinność pojawiła się dopiero z dniem 1 września 2018 r. i wynika z treści art. 10a ustawy z 25 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela., która weszła w życie na podstawie art. 76 pkt 14 w zw. z art. 147 pkt 3 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych. Skarżąca wyjaśniła, że kwestionowany sposób zatrudnienia był przejściowy i wynikał wyłącznie z planowanej zmiany osoby prowadzącej przedszkole, tj. z osoby fizycznej na osobę prawną. Do tej modyfikacji ostatecznie jednak nie doszło. Ponadto, Strona wskazała, iż Kuratorium Oświaty podczas kontroli nie stwierdziło żadnych nieprawidłowości, z wyjątkiem formy zatrudnienia oraz zbyt ogólnych postanowień statutu przedszkola. Kontrola wykazała, że przedszkole prawidłowo realizuje podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz zadania w zakresie kształcenia specjalnego, a nauczyciele świadczący pracę na rzecz przedszkola posiadają odpowiednie kwalifikacje. W ocenie Skarżącej, organ dotujący w żaden sposób nie może ograniczyć prawa do dotacji dla dziecka, które ukończy 2 lata i 6 miesięcy życia i zostanie objęte opieką i wychowaniem w przedszkolu. Jak już wcześniej wskazano, Organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w części obejmującej pkt 2, określający wysokość dotacji pobranej w 2017 r. w nadmiernej wysokości w kwocie [...] zł oraz nakazujący zwrot tej kwoty z odsetkami. Jednocześnie, orzekając co do istoty sprawy określił on wysokość dotacji podlegającej zwrotowi jako pobranej w 2017 r. w nadmiernej wysokości jako [...] zł. oraz nakazał zwrot tej kwoty wraz odsetkami, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji. Uzasadniając swoje racje, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyróżniło dwie kategorie wydatków bieżących: wydatki związane bezpośrednio z realizacją celu kształcenia, wychowywania i opieki oraz wydatki nie związane bezpośrednio z realizacją tego celu. W przekonaniu Organu II instancji, tylko pierwsze z nich mogą być finansowane z dotacji, bowiem dotacja oświatowa nie służy finansowaniu podmiotu prywatnego, ale zadań oświatowych polegających na zapewnieniu kształcenia, wychowania i opieki. Skarżąca środki pochodzące z dotacji przeznaczyła na wynagrodzenie podmiotu zewnętrznego, który zatrudniał nauczycieli prowadzących zajęcia w przedszkolu. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydatki te jedynie w sposób pośredni są związane z celami dotacji, a zatem kwoty uzyskane z tego tytułu, w tym zakresie zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. Organ odwoławczy podzielił pogląd Prezydenta Miasta również co do dotacji pobranej na dzieci, które nie uczestniczyły w zajęciach w przedszkolu, a ich nieobecność nie wynikała ze zdarzeń losowych, ale z decyzji rodziców. Jak podkreślono, wysokość dotacji winna odpowiadać faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów w chwili przekazania dotacji. To zaś oznacza, że dotacja nie będzie spełniać wspomnianego wymogu, gdy będzie obejmowała osoby, które wprawdzie są zapisane do przedszkola, lecz do niego nie uczęszczają. W przypadku dzieci, które nie uczestniczyły w zajęciach zachodzi więc podstawa do zwrotu dotacji jako pobranej w nadmiernej wysokości. Natomiast co do dotacji związanej z pobytem w przedszkolu dzieci 2,5-letnich nie dopatrzono się nieprawidłowości i orzeczono reformatoryjnie. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Strona zwróciła się o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Jednocześnie, Strona zarzuciła decyzji ostatecznej naruszenie: - art. 6, art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez wydanie decyzji wbrew istotnemu interesowi społecznemu, a w szczególności poprzez nieuwzględnienie faktu, że przedszkole zrealizowało zadanie, jakim jest objęcie opieką i wychowaniem dzieci, na które przekazano dotacje; - art. 7, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego - przez zaniechanie działań mających na celu dokładne i rzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W przekonaniu Przedsiębiorczyni stało się tak, ponieważ pominięto jej wyjaśnienia oraz abstrahowano od oceny Kuratorium Oświaty. To zaś stwierdziło, że pomimo nieprawidłowości w zatrudnieniu nauczycieli Przedszkole zrealizowało zadanie, na które przekazano dotację, zapewniając wszystkim dzieciom opiekę, kształcenie i wychowanie; - art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 252 ustawy o finansach publicznych - poprzez nieuznanie wynagrodzeń pracowników za wydatek bieżący, który może zostać rozliczony z dotacji. Jak podkreśliła Skarżąca, stało się tak pomimo, że w ten sposób wyasygnowane kwoty bezsprzecznie dotyczyły zadań określonych w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, a zgodnie z art. 252 ustawy o finansach publicznych, zwrot dotacji nie stanowi sankcji za nieprawidłowości w sposobie zatrudniania pracowników, lecz za nieprawidłowe wykorzystanie dotacji (niezgodne z przeznaczeniem), czego nie można stwierdzić, szczególnie po wynikach kontroli Kuratorium Oświaty; d) art. 7 ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty - poprzez błędną wykładnię i nieprzyjęcie przez organ, iż zatrudnianie nie odnosi się wprost do placówki, gdyż placówka oświatowa nie posiada osobowości prawnej i nie zawiera umów, a dokonuje tego tylko organ prowadzący, który zapewnia jej funkcjonowanie, w tym nauczycieli. Jak podkreśliła Strona, w stanie prawnym obowiązującym w 2017 r., ustawodawca nie określał sposobu i formy zawierania umów, w tym możliwości nabycia usług od podmiotu zewnętrznego, zawarcia umów zleceń, o dzieło, nabycia towarów wprost od producenta, bez innych podmiotów w tym pośredniczących. Uzasadniając swoje stanowisko Skarżąca powtórzyła argumentację dotyczącą dotacji uznanej za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, zawartą w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta. Podkreśliła też, że wydatki ponoszone na podstawie umowy ze Spółką zatrudniającą nauczycieli były wydatkami bieżącymi, których faktycznym beneficjentem były dzieci objęte opieką przedszkola. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zgodziło się z tym zapatrywaniem. W związku z tym, wniosło ono o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie ze względu na naruszenie przez Organ II instancji przepisów prawa materialnego i procesowego, mające wpływ na wynik sprawy. Strona zaskarżyła całą ostateczną decyzję administracyjna, natomiast z treści zarzutów podniesionych w piśmie inicjującym postępowanie sądowoadministracyjne, a także z ich uzasadnienia wynika zawężenie kwestii spornej w przedmiotowej sprawie. Brak akceptacji Skarżącej dla ostatecznego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w istocie dotyczy bowiem tylko jednego problemu. Jest nim zanegowanie w ostatecznej decyzji administracyjnej kwot wydatkowanych przez Stronę na rzecz podmiotu zewnętrznego, który zatrudniał pracowników realizujących zajęcia w prowadzonym przez nią przedszkolu jako wydatków bieżących w rozumieniu art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1943). Zgodnie z tym przepisem, dotacje, o których mowa w art. 90 ust. 1a - 3b ustawy o systemie oświaty są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Mogą być one wykorzystane wyłącznie na: 1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na: a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 - z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego; 2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących: a) książki i inne zbiory biblioteczne, b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach, c) sprzęt sportowy i rekreacyjny, d) meble, e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania. Problem polega natomiast na tym, że pojęcie wydatku bieżącego, istotne przez wzgląd na przedmiot sporu w badanej przez Sąd sprawie nie zostało zdefiniowane w ustawie o systemie oświaty. Ponieważ wspomniany akt prawny jest napisany w języku polskim, należy odwołać się do rozumienia określenia "wydatek bieżący", funkcjonującego w języku powszechnym. Tam jest ono zaś zdeterminowane przez postrzeganie wspomnianego terminu, funkcjonujące w nauce zarządzania. W konsekwencji, wydatki bieżące są definiowane jako koszty ponoszone przez osobę wykonującą działalność gospodarczą w celu sprawnego i poprawnego działania w bieżącym okresie rozliczeniowym (m.in. opłaty za usługi, w tym, księgowe) - por. internetowa Encyklopedia Zarządzania: https://mfiles.pl. Tym samym, wydatek bieżący to nic innego, jak kwota jednorazowo przeznaczona na pokrycie kosztów utrzymania przedsiębiorstwa. Tego rodzaju nakład należy zaś przeciwstawić wydatkom majątkowym, czy inwestycyjnym, w aspekcie skutków ich działania, wykraczającym poza aktualny okres rozliczeniowy przedsiębiorcy. Potwierdzenie tego rozumowania można znaleźć w akcie prawnym, który dotyczy materii już nie zarządzania, ale finansów publicznych. W związku z tym, Sąd odwołuje się do niego jedynie posiłkowo, dla wsparcia dotychczasowej argumentacji. Jak wynika z art. 236 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 869), przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi. Z kolei w myśl art. 124 ust. 4 tej samej ustawy, wydatki majątkowe obejmują wydatki na zakup i objęcie akcji oraz wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego, a także wydatki inwestycyjne państwowych jednostek budżetowych oraz dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji realizowanych przez inne jednostki. W powołanym akcie prawnym kształtuje się zatem dychotomiczny podział wydatków, wyłączając z zakresu pojęcia wydatku bieżącego wydatki majątkowe, w tym inwestycyjne. W tym kontekście nie budzi wątpliwości to, że jest wydatkiem bieżącym kwota uiszczona na rzecz podmiotu zewnętrznego (Spółki), dla pokrycia kosztów pracy zatrudnionych przez niego nauczycieli, wykonujących swoje zadania w przedszkolu należącym do Strony. Jednocześnie, wobec takiego, a nie innego brzmienia art. 90 ust. 3d pkt 1 ustawy o systemie oświaty nie ma znaczenia forma zaangażowania nauczycieli w wykonywanie zadań przedszkola – to, czy są oni zatrudnieni w tym podmiocie, czy też zaangażował ich kontrahent prowadzącego przedszkole, który na podstawie zawartej umowy handlowej wydelegował swoich pracowników do pracy w przedszkolu prowadzonym przez Stronę. Zdaniem Sądu przeanalizowania wymaga natomiast okoliczność, która do tej pory nie była przedmiotem zainteresowania ani Organu I instancji, ani Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Istotne jest mianowicie to, czy cała kwota wydatkowana przez Stronę na rzecz Spółki zatrudniającej nauczycieli, sfinansowana z dotacji otrzymanej od Gminy, została przeznaczona na pokrycie kosztów pracy pedagogów (wynagrodzenie brutto, ubezpieczenie). Innymi słowy, przez wzgląd na to, że dotacja od jednostki samorządu terytorialnego ma charakter celowy – służy dofinansowaniu realizacji zadań przedszkola, a w ich ramach, jego wydatków bieżących, fundamentalne znaczenie ma to, czy z comiesięcznej kwoty [...] zł. brutto na zatrudnionego, ta właśnie suma, w całości została spożytkowana na sfinansowanie kosztów pracy pedagogów. Jeżeliby bowiem było inaczej i część dotacji udzielonej przez Prezydenta Miasta posłużyła finansowaniu nie wynagrodzenia brutto nauczycieli, ale zysku Spółki, która ich zatrudniła, należałoby przyjąć iż w tym zakresie dotacja nie została przeznaczona na dofinansowanie realizacji zadań przedszkola. W konsekwencji, w tym fragmencie podlegałaby ona zwrotowi, wraz z odsetkami za zwłokę, wg zasad określonych w art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Biorąc pod uwagę konieczność zbadania przedstawionej okoliczności, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, Stało się tak na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - zwanej dalej P.p.s.a.). O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Obejmują one uiszczony wpis od skargi, w kwocie 2000 zł.