I SA/Gl 1433/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Sędziowie WSA Bożena Pindel, Anna Tyszkiewicz-Ziętek (spr.), Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r. sprawy ze skargi K.J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2000 r., Nr 98, poz. 1071) uchylił w całości decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] i na podstawie art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585) odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconcyh w terminie składek w łącznej kwocie 26.534,49 zł, w tym: - ubezpieczenia społeczne za okres marzec 2007 r.– listopad 2009 r. (16.603,34 zł), - Fundusz Pracy za okres marzec 2007 r. – listopad 2009 r. (1391,15 zł), - odsetki za zwłokę w wysokości 8.540 zł naliczone na dzień 6 lipca 2012 r. do składek w łącznej wysokości 17.994,49 zł. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano na wstępie, że K. J. wystąpił w dniu 6 lipca 2012 r. z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu nieopłacanych w terminie składek za okres od marca 2007 r. do listopada 2009 r. W dniu 11 lipca 2012 r. wszczęte zostało postępowanie w sprawie wniosku o umorzenie należności i poinformowano stronę o konieczności dostarczenia dokumentów potwierdzających trudną sytuację finansową. W dniu 23 lipca 2012 r. strona przedłożyła decyzję o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej, kserokopię umowy pożyczki, decyzję o odmowie przyznania zasiłku dla bezrobotnych, wniosek o umorzenie należności, oświadczenie o stanie majątkowym i rodzinnym oraz oświadczenie syna o pomaganiu ojcu w spłacie kredytu poprzez comiesięczne przekazywanie mu kwoty 250 zł. Dalej organ podał, że decyzją z dnia [...] r. umorzono postępowanie w sprawie z uwagi na brak możliwości ustalenia aktualnej kwoty zadłużenia za cały wnioskowany okres. W dniu 11 września 2012 r. K. J. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie dołączając żadnych dodatkowych dokumentów (brak takowych strona potwierdziła w rozmowie telefonicznej). W rozmowie telefonicznej przeprowadzonej w dniu 5 listopada 2012 r. strona oświadczyła, że wnosi o umorzenie należności za okres, za który została wydana decyzja ustalająca podstawy wymiaru składek, tj. za okres marzec 2007 r. – listopad 2009 r. Rozważania prawne organ rozpoczął od przytoczenia art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym należności z tytułu składek (w tym także odsetki za zwłokę, koszty upomnienia, opłata dodatkowa) mogą być umarzane tylko w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności. Dalej wymieniono ustawowe przesłanki stwierdzenia całkowitej nieściągalności oraz przyczyny umorzenia zaległości nie uznanych za całkowicie nieściągalne wskazane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Następnie organ stwierdził, że umorzenie postępowania administracyjnego ze względu na brak możliwości ustalenia stanu zadłużenia było niesłuszne. W takim przypadku zasadne było bowiem zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu ustalenia stanu zadłużenia, a potem wydanie decyzji merytorycznej. Organ II instancji uznał zatem, że w sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania administracyjnego i postanowił merytorycznie rozpatrzyć wniosek strony. Po przeanalizowaniu sprawy organ stwierdził, że nie wystąpiła całkowita nieściągalność, gdyż z oczywistych przyczyn nie zaistniały przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 1,2,4 i 4 a. Nie wystąpiły również przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6, ponieważ działalność gospodarcza nie jest co prawda przez stronę prowadzona, jednak jak dotąd nie stwierdzono braku majątku, z którego może być prowadzone postępowanie egzekucyjne. Nie stwierdzono także przesłanki wymienionej w pkt 5, ponieważ naczelnik urzędu skarbowego ani komornik sądowy nie stwierdzili jak dotąd braku majątku, z którego można by prowadzić egzekucję. Nie zachodzi także przesłanka z pkt 6, gdyż nie jest wykluczone, że w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne. W ocenie organu strona nie wykazała, że nie jest w stanie regulować zadłużenia w ramach układu ratalnego i że spowoduje to brak możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Nadto wnioskodawca nie dostarczył żadnych dodatkowych dowodów świadczących o trudnej sytuacji materialnej, na podstawie których można by stwierdzić, że za umorzeniem należności przemawia ważny interes osoby zobowiązanej, czy też interes publiczny. Opisując sytuację materialną strony organ podał, że wnioskodawca prowadzi wraz z konkubiną dwuosobowe gospodarstwo domowe, którego dochód stanowi wynagrodzenie konkubiny w wysokości ok. 1065 zł netto. Wnioskodawca jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, ponosi miesięczne wydatki w kwocie 600 zł. Dodatkowym dochodem gospodarstwa domowego jest pomoc syna R. J., który oświadczył, że przekazuje ojcu kwotę 250 zł miesięcznie na poczet rat kredytu. W wydatkach ponoszonych przez stronę została zatem uwzględniona spłata należności cywilnoprawnych, które nie mogą być stawiane wyżej niż należności publicznoprawne. Tymczasem rozłożenie zaległości z tytułu nieopłaconych należności wobec ZUS na 96 miesięcy dawałoby – jak dalej zauważył organ - ratę w wysokości 276 zł + opłata prolongacyjna. Organ odnotował także, że wnioskodawca posiada samochód marki Ford [...], rok produkcji 1997 o nieznacznej wartości rynkowej. W świetle przytoczonych okoliczności organ stwierdził, że wnioskodawca nie spełnił przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz we wspomnianym wyżej Rozporządzeniu. Zaznaczono także, iż wniosek strony stoi w sprzeczności z interesem publicznym rozumianym jako zapewnienie realizacji świadczeń szerokiej rzeszy obywateli, finansowanych z wpływów na poczet bieżących i zaległych składek. Nie do zaakceptowania jest także, zdaniem organu, regulowanie zobowiązań cywilno-prawnych i jednoczesne uchylanie się od regulowania należności publicznoprawnych, tj. składek na ZUS. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono również istotę decyzji podejmowanych w oparciu o tzw. uznanie administracyjne, w ramach którego ZUS nie jest zobligowany do uwzględnienia wniosku strony nawet w razie stwierdzenia, że spełnione zostały przesłanki umorzenia należności. Zaznaczono również, że umorzenie należności oznacza rezygnację Zakładu z całości lub części należnych mu zobowiązań. Zastosowanie omawianej instytucji mogą zatem uzasadniać jedynie wyjątkowe okoliczności, niezależne od płatnika i sposobu jego postępowania, w tym znaczne obniżenie zdolności płatniczej płatnika spowodowane klęską żywiołową lub wypadkiem losowym, podważające w sposób istotny warunki egzystencji płatnika i jego rodziny, co w niniejszej sprawie nie zostało wykazane. Wnioskodawca podejmując działalność gospodarczą na własne ryzyko wziął na siebie obowiązek zapoznania się z przepisami prawa i ich respektowania. Skutki finansowe tej działalności nie mogą być zatem przerzucane na ZUS, a w konsekwencji na ogół obywateli. Z instytucji umorzenia zaległości nie można bowiem - jak podkreślono – czynić powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia z długu. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący podniósł, że do wniosku o umorzenie zaległości na rzecz ZUS dołączył dokumenty, poświadczające trudną sytuację materialną, która uniemożliwia mu spłatę przedmiotowych należności. Oświadczył, że jest osobą niemłodą, schorowaną i niepracującą. Dochody w jego gospodarstwie osiąga wyłącznie konkubina, a po uiszczeniu koniecznych wydatków (600 zł) na życie pozostaje jedynie 465 zł miesięcznie, a więc 7,75 zł na dzień na osobę (znaczna część tej kwoty przeznaczana jest na leki). Dodatkowym wsparciem jest kwota 250 zł przekazywana przez syna, od którego skarżący nie może oczekiwać ciągłej pomocy, gdyż ma on własną rodzinę. Zdaniem skarżącego spełnił on warunki umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz Rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., w myśl którego umorzenie może nastąpić w sytuacji, gdy 1) opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby dłużnika i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić przedsiębiorcę, który poniósł straty w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny uniemożliwia przedsiębiorcy uzyskiwanie dochodu u opłacanie składek. W konkluzji skarżący stwierdził, że jako osoba bezrobotna, chora i pozostająca na utrzymaniu konkubiny nie jest w stanie spłacić zadłużenia z niewielkich środków, jakie pozostają im na miesięczne utrzymanie. W odpowiedzi na skargę ZUS podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Zaznaczył, że obowiązujące przepisy nie dają żadnych podstaw do działania mającego na celu ustalanie z urzędu sytuacji materialnej płatnika (na którym ciąży w niniejszej sprawie obowiązek dowodowy w zakresie wykazania trudnej sytuacji materialnej). W tym stanie rzeczy całkowicie bezpodstawne jest oczekiwanie, że organ odmawiając uwzględnienia wniosku strony wykaże, że płatnik jest w stanie spłacić zadłużenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji – w granicach i według kryteriów określonych cytowanymi wyżej przepisami – Sąd niezwiązany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną – stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Poddanym kontroli Sądu w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem ZUS rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy uchylił w całości decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 września 2012 r. umarzającą postępowanie w niniejszej sprawie i odmówił umorzenia należności skarżącego z tytułu nieopłaconcyh w terminie składek na rzecz ZUS w łącznej kwocie 26.534,49 zł, w tym na ubezpieczenia społeczne za okres marzec 2007 r.– listopad 2009 r. (16.603,34 zł), Fundusz Pracy za okres marzec 2007 r. – listopad 2009 r. (1391,15 zł) oraz odsetki za zwłokę w wysokości 8.540 zł naliczone na dzień 6 lipca 2012 r. do składek w łącznej wysokości 17.994,49 zł. Z akt sprawy wynika, że skarżący w piśmie z dnia 4 lipca 2012 r. zwrócił się do ZUS Oddział w B. o umorzenie mu składek za okres od marca 2007 r. do października 2011 r. W piśmie z dnia 20 lipca 2012 r. wezwano go do dokonania korekt dokumentów rozliczeniowych po wydanej przez Odział ZUS decyzji z dnia [...] r. Z kolei w decyzji z dnia [...] r. ZUS stwierdził, że "postępowanie w sprawie o umorzenie długu wszczęte z wniosku płatnika w celu wydania decyzji rozstrzygającej (umarzającej lub odmawiającej umorzenia zadłużenia) będzie mogło być prowadzone, jeżeli zachodzą zasadnicze jego przesłanki tj. została właściwie określona osoba dłużnika, kwota zadłużenia oraz jej wymagalność". Organ ten podał także, iż aktualnie nie jest możliwe ustalenie przez organ istnienia zaległości wnioskodawcy, gdyż Wydział Ubezpieczeń i Składek prowadzi postępowanie w sprawie ustalenia "prawidłowych podstaw wymiaru składek z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej". W decyzji z dnia 12 listopada 2012 r. wydanej w związku z wnioskiem skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy ZUS natomiast wskazał jednoznacznie, że odmawia umorzenia zaległości na ubezpieczenia społeczne za okres od lipca 2007 r. do listopada 2009 r. w kwocie 16.603,34 zł , na Fundusz Pracy za okres od lipca 2007 r. do listopada 2009 r. w kwocie 1391,15 zł oraz odsetki za zwłokę w wysokości 8.540 zł. Z akt sprawy wynika, że dłużnik modyfikował zakres wniosku i ostatecznie w rozmowie telefonicznej z dnia 5 listopada 2012 r. (udokumentowanej notatką służbową sporządzoną przez A. K.) oświadczył, że wnosi o umorzenie należności z tytułu składek oraz odsetek za okres od marca 2007 r. do listopada 2009 r., tj. za okres za który – jak podano w zaskarżonej decyzji – wydana została decyzja ustalająca podstawy wymiaru składek. Organ orzekający w dniu 12 listopada 2012 r. słusznie, zdaniem Sądu, stwierdził, że decyzja organu I instancji, uznająca niniejsze postępowanie za bezprzedmiotowe była nieprawidłowa. Organ I instancji powinien był bowiem rozważyć zasadność zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu ustalenia wysokości zadłużenia strony albo też w związku z upływem czasu określonego w art. 35 K.p.a. wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy, co dopuszcza regulacja zawarta w art. 36 § 1 k.p.a. Rozpatrując w zaskarżonej decyzji żądanie strony ZUS doprowadził jednak do niedopuszczalnej sytuacji, w której skarżący został bezpodstawnie pozbawiony dwukrotnej merytorycznej weryfikacji zasadności jego wniosku z dnia 4 lipca 2012 r. Uchybienie to nie może być sanowane ze względu na dopuszczalność wielokrotnego ponawiania wniosku o umorzenie nieopłaconych składek. Zgodnie z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jak wskazuje m.in. Z. Kmieciak ("Odwołania w postępowaniu administracyjnym", Warszawa 2011, "Instancyjność postępowania administracyjnego w świetle Konstytucji RP", PIP 5/2012) w polskim systemie prawnym (obejmującym konstytucyjną zasadę ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP) upowszechniła się koncepcja wielości odmian odwołań administracyjnych, zakładająca jedność realizowanych przez nie celów. Wskazuje na to m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, OTK 10A/2008, w którym zauważono, że z dwóch elementów utożsamianych z istotą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego większe znaczenie dla ochrony praw i interesów jednostki ma dwukrotne rozpatrzenie sprawy, a nie to, czy dokonują tego dwa różne organy. Myśl ta została rozwinięta w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt sygn. akt Kp 4/09, publ. OTK 9A/2009, w którym stwierdzono, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej w pierwszej instancji decyzją naczelnego organu administracji publicznej lub decyzją samorządowego kolegium odwoławczego w sprawach należących do zadań własnych gminy jest "funkcjonalnie równoważny odwołaniu", a brak skutku dewolutywnego nie pozbawia go zatem automatycznie cech odwołania. Zrównanie formalne środków zaskarżenia decyzji, jakimi są odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy potwierdza także dokonana w grudniu 2010 r. nowelizacja art. 16 § 1 k.p.a., który od 11 kwietnia 2011 r. stanowi, że nie tylko decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, ale także te, od których nie służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne. W sprawach podlegających załatwieniu według reżimu k.p.a. tryb gwarantujący stronie postępowania zakwestionowanie rozstrzygnięcia zapadłego w wyniku rozpoznania sprawy po raz pierwszy (w pierwszej instancji) regulują przepisy o postępowaniu uruchamianym w następstwie wniesienia odpowiednio odwołania bądź wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Każdy z wymienionych trybów służy realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania, od której art. 15 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków. Skoro zatem – jak wykazano powyżej - zaskarżone rozstrzygnięcie uniemożliwiło stronie realizację uprawnień wynikających z art.78 Konstytucji RP skonkretyzowanych w art. 15 k.p.a, którego zastosowanie w niniejszej sprawie wynika z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych Sąd zobligowany był wyeliminować je wraz z poprzedzającą decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. z obrotu prawnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego o umorzenie zaległości wobec ZUS właściwy organ uwzględni powyższe uwagi i zagwarantuje stronie dwuinstancyjność tego postępowania. Ze względu na charakter rozstrzygnięcia Sąd nie orzekał o jego wykonalności. Nie rozstrzygał także o kosztach postępowania, gdyż jest ono wolne od opłat sądowych.