I SA/Gl 1434/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ (spr.), Sędziowie WSA Bożena Pindel,, Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skargi C. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej k.p.a., w związku z wnioskiem pani C. K., dalej strona, w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych składek, Dyrektor Oddziału ZUS w C. (dalej organ) działając z upoważnienia i w imieniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] r., którą odmówiono umorzenia należności za okres 03/2012 – 04/2012 w łącznej wysokości [...] zł. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że decyzją z dnia [...] r. ZUS odmówił stronie umorzenia przedmiotowych należności (składek na ubezpieczenie zdrowotne), ponieważ nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek z art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), dalej ustawa, uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl art. 28 ust. 2 ustawy, zaś zgodnie z art. 28 ust. 3a tej ustawy strona nie wykazała, że z uwagi na sytuację materialną uregulowanie należności za osobę prowadzącą działalność gospodarczą wiązałoby się z brakiem możliwości zaspokojenia jej podstawowych potrzeb życiowych. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ ustalił, że strona nadal prowadzi działalność gospodarczą, zamieszkuje z innym mężczyzną w jego mieszkaniu spółdzielczym, deklaruje, że wydatki związane z utrzymaniem tego mieszkania oraz ewentualne koszty remontu ponosi wspólnie z tym mężczyzną, ponosi koszty związane z czynszem, opłatę za gaz i wodę w wysokości [...] zł, nie korzysta z pomocy MOPS w K., pobiera świadczenia emerytalne w wysokości [...] zł, wobec którego jest prowadzone postępowanie egzekucyjne, deklaruje dochód z prowadzonej działalności gospodarczej w wysokości [...] zł. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 2 z zastrzeżeniem art. 30 ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. Następnie przytoczył treść art. 28 ust. 3 ustawy wymieniający przypadki takiej całkowitej nieściągalności by wskazać, że nie zaistniały przypadki opisane w pkt 3, 5 i 6 tego przepisu bowiem strona nadal prowadzi działalność gospodarczą, nie stwierdzono braku majątku, z którego można prowadzić skuteczne postępowanie egzekucyjne, w tym nie stwierdziły tego organy egzekucyjne, a nadto z przyczyn oczywistych nie wystąpiły przesłanki z pozostałych punktów tego przepisu. Dodatkowo organ zauważył, że zasady umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1355), dalej rozporządzenie, wymieniając powołane tam sytuacje mogące skutkować umorzeniem przedmiotowych należności by uznać, że strona nie wykazała, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności w kwocie [...] zł w dłuższym okresie czasu w ramach układu ratalnego wiązałaby się z brakiem zaspokojenia jej podstawowych potrzeb życiowych, oraz że nie zostało udokumentowane, by opłacenie składek mogłoby pozbawić stronę, jako czynnego przedsiębiorcę, który poniósł straty w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, możliwości dalszego prowadzenia działalności, bądź że przewlekła choroba lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny uniemożliwiają stronie uzyskiwanie dochodu i opłacanie składek. Organ uznał, że wniosek strony stoi w sprzeczności z interesem społecznym rozumianym jako zapewnienie realizacji świadczeń zdrowotnych szerokiej rzeszy obywateli, a nadto wskazał na uznaniowość decyzji w sprawie umorzenia składek oraz to, że zastosowanie tej instytucji uzasadniają jedynie wyjątkowe okoliczności (niezależne od strony), podważające w sposób istotny warunki egzekucji płatnika (składek) i jego rodziny, co w sprawie nie zostało wykazane. Organ wyjaśnił, że składka na ubezpieczenie zdrowotne w 2012 r. nie może być niższa niż 254,55 zł tj. 9 % podstawy wymiaru (2.828,31 zł), zaś działalność gospodarcza jest działalnością prowadzoną na własne ryzyko, a jej skutki finansowe nie mogą być przerzucane na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego. W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżąca pani C. K., domagając się jej uchylenia w całości, zarzuciła naruszenie: art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy poprzez przyjęcie, że jej należności nie należą do należności nieściągalnych, art. 28 ust. 3 ustawy poprzez przyjęcie, że zapłata przedmiotowych należności nie spowoduje istotnego pogorszenia i braku możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Uzasadniając skargę strona stwierdziła, że ustalenia dotyczące jej sytuacji materialnej są niedokładne i błędnie zinterpretowane. Działalność gospodarczą prowadzi w małych rozmiarach od 1992 r., do 1998 r. odprowadzała podatek ryczałtowy w wysokości 3 % od faktycznie osiąganego dochodu. W 1999 r. ustawodawca nałożył obowiązek opłacania składki zdrowotnej, zaś z prowadzonej działalności gospodarczej nigdy nie osiągnęła kwoty tzw. podstawy wymiaru składki. Składkę zdrowotną odprowadzała w pełnej wysokości do 2006 r. z tytułu umowy o pracę, od 2006 r. składkę odprowadzała z tytułu pobierania emerytury. Od 2006 r. ZUS dokonuje egzekucji z jej emerytury z tytułu nieopłaconych składek zdrowotnych w pełnej wysokości z działalności gospodarczej potrącając kwotę [...] zł miesięcznie co zdaniem strony, przekracza dopuszczalność egzekucji z emerytury, która wynosi [...] zł (do wypłaty [...] zł). Po potrąceniu podatku, składki zdrowotnej oraz egzekucji pozostała kwota [...] zł, tj. mniej niż minimalna płaca w gospodarce narodowej. Osiągane dochody z działalności gospodarczej to średnio [...] zł miesięcznie, a jej wydatki w tym spłata pożyczki w PKO wyniosły [...] zł, co oznacza, że pozostaje na inne wydatki nieprzewidziana życiowo kwota [...] zł. Strona wskazała, że aktualnie leczy się w dwóch poradniach specjalistycznych – w poradni chorób płuc oraz w poradni endokrynologicznej. Stale zażywa hormony tarczycy i inne leki, wymaga comiesięcznej kontroli, otrzymuje skierowania na badania laboratoryjne i płaci za badania dodatkowe, odpłatność wypisanych jej leków wynosi 100 %. Oznacza to, że zapłata przedmiotowej należności w sposób nie budzący wątpliwości stanowi pogorszenie jej sytuacji życiowej, w wymiarze ekonomicznym i społecznym. Wskazując na przepisy regulujące wysokość składki na ubezpieczenie zdrowotne osób prowadzących działalność gospodarczą strona stwierdziła, że nakładają one obowiązek odprowadzenia składki w zawyżonej wysokości, oderwanej od jej faktycznego dochodu z takiej działalności, co jej zdaniem wprowadza jasną nierówność obywateli wobec prawa naruszając art. 64 Konstytucji RP. Zauważyła, że inne grupy zawodowe pracownicy czy rolnicy nie podlegają rygorom tych przepisów płacąc składki w niższej wysokości (rolnicy – 18 zł). Z faktu tego wyciągnęła wniosek, że to nie szerokie rzesze ubezpieczonych stracą na umorzeniu jej składki zdrowotnej lecz ona sama w przypadku jej zapłaty, płacąc składkę zdrowotną, którą powinni zapłacić uprzywilejowane grupy zobowiązanych. Strona zaznaczyła, że nie unika płacenia tej składki, którą odprowadza w wysokości należnego podatku od faktycznie osiągniętego dochodu i odprowadza ją w wysokości 9 % tego dochodu. Zobowiązanie do opłacenia składki zdrowotnej od fikcyjnego dochodu nosi cechy nadmiernego fiskalizmu co nie umożliwia stronie prowadzenia działalności gospodarczej. Stwierdziła, że "W kraju prawnym i demokratycznym organ rentowy znając moją sytuację materialną i życiową w sposób zamierzony dąży do zmuszenia mnie do likwidacji mojej działalności, a co za tym idzie ograniczenia dochodu Skarbu Państwa". Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko i jego argumentację, dodatkowo wskazując na ograniczenia wynikające z innych ustaw i prawa unijnego w zakresie umorzenia przedmiotowych składek w stosunku do przedsiębiorców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Przystępując do oceny legalności skarżonej decyzji wskazać należy, że została ona wydana w następstwie wystąpienia przez stronę skarżącą z wnioskiem o umorzenie należności w postaci składek na ubezpieczenie zdrowotne. Żądanie to podlegało rozpatrzeniu w oparciu o art. 28 ust. 1-3 ustawy oraz w kontekście jej art. 28 ust. 3a i powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. W związku z tym wymaga odnotowania, że na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a więc w przypadkach enumeratywnie wyliczonych w art. 28 ust. 3 ustawy. Zgodnie z tym przepisem całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Odniesienie powyższego do rozpatrywanego przypadku wymaga przypomnienia, że zgodnie z ustaleniami organu skarżąca osiąga dochód z tytułu działalności gospodarczej oraz emerytury, z której jest prowadzona egzekucja. Z tego też powodu organ uznał, że całkowita nieściągalność należności nie może zostać stwierdzona i stanowisko to zasługuje na aprobatę. Nie sposób bowiem uznać za oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się wyłącznie kwoty stanowiące wydatki egzekucyjne w sytuacji, gdy jest ono prowadzone wobec osoby pobierającej świadczenie emerytalne w kwocie umożliwiającej egzekucję, a nadto nie stwierdzono brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Skarżąca nie zaprzestała prowadzenia działalności, aczkolwiek uzyskuje z niej bardzo niskie dochody. W stosunku do strony nie wystąpiły żadne okoliczności wymienione w art. 28 ust. 3 ustawy. Niezależnie od powyższego w myśl art. 28 ust. 3a ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przypadki te zostały określone w powołanym wyżej rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z jego § 3 Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, przy czym za rodzinę uważa się wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające z zobowiązanym w faktycznym związku; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności poprzez którą należy rozumieć działalność w rozumieniu przepisów ustawy; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Z brzmienia przytoczonych wyżej przepisów wynika, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że Zakład nie ma obowiązku umorzenia należności z tytułu składek nawet, gdy stwierdzi zaistnienie przesłanki je warunkującej, a sąd nie może ingerować w swobodę podejmowania decyzji przez organ w tym zakresie. Tylko naruszenie przez organ wydający decyzję przepisów prawa może skutkować uchyleniem tej decyzji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt I SA/Bd 579/10). Uznanie administracyjne nie może jednakże oznaczać dowolności, stąd przy podejmowaniu takiej decyzji organ obowiązany jest do rzetelnej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone przesłanki, a ocena ich zaistnienia z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1036/09). W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, spełniono ten wymóg, gdyż organ zgromadził wystarczający materiał dowodowy, dokonał jego analizy, a następnie tak poczynione ustalenia odniósł do przesłanek umorzenia zawartych w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Stanowisko w tym zakresie przez niego zajęte nie narusza zasad swobodnej oceny dowodów. Tak należy zakwalifikować stwierdzenie, że skarżąca nie wykazała, iż opłacenie należności z tytułu składek np. w ramach układu ratalnego wiązałoby się z brakiem możliwości zaspokojenia jej podstawowych potrzeb życiowych. Co prawda sytuacja strony nie jest łatwa, jednakże w miarę swoich możliwości kontynuuje działalność gospodarczą, zaś opłacanie przedmiotowych składek nie pozbawi jej możliwości dalszego prowadzenia takiej działalności przy czym skarżąca nie wykazała by poniosła straty w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, ani by przewlekła choroba lub konieczność sprawowania opieki uniemożliwia jej uzyskanie dochodu i opłacanie składek, skoro strona dochód taki osiąga. Z tych przyczyn podnoszone w skardze okoliczności dotyczące jej stanu zdrowia, leczenia w poradniach specjalistycznych czy konieczność poddania się badaniom laboratoryjnym nie uzasadniały zaistnienia przesłanek z § 3 rozporządzenia, zaś pozostała, po potrąceniach kwota emerytury ([...] zł) wystarcza jej na zakup lekarstw ([...] zł). Warto przy tym dodać, że zgodnie z twierdzeniem skarżącej jej faktyczny dochód z działalności gospodarczej wynosi [...] zł miesięcznie co oznacza, że uiszczenie przedmiotowej składki w ustawowej wysokości nie mogło powodować zagrożenia jej egzystencji. Z uwagi na przedmiot sprawy Sąd nie był władny ocenić zarzutów skarżącej w kwestii funkcjonowania polskiego systemu ubezpieczeń, konstytucyjności przyjętych rozwiązań prawnych czy zasadności tworzenia grup uprzywilejowanych w tym zakresie, gdyż materia ta należy do innych niż sąd administracyjny organów władzy oraz dotyczy innych spraw niż umorzenie spornych należności. Sąd orzekający nie mógł więc badać sposobu ustalenia spornych składek ani podstaw ich uiszczania. Dlatego też uznać należało, że kontrola zaskarżonej decyzji, która w sprawach skarg na decyzje uznaniowe obejmuje wyłącznie procedowanie organu poprzedzające rozstrzygnięcie o umorzeniu należności lub odmowie uwzględniania żądania strony, wykazała, iż organ działał zgodnie z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, że organ zapewnił wnioskodawczyni czynny udział w postępowaniu. Bez wątpienia również zbadał jej sytuację rodzinną i majątkową, uwzględniając tak odrębność, jak i wzajemne przenikanie się osobistej i gospodarczej sfery jej życia, co znalazło odzwierciedlenie w szczegółowym opisie tych ustaleń i wyczerpującym uzasadnieniu powodu odmowy uwzględnienia żądania. Stąd też zarzut niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy dla niej istotnych okazał się chybiony. Dodatkowo trzeba wskazać, że fakt ustanowienia adwokata z urzędu wiązał się z sytuacją skarżącej w dacie rozstrzygania wniosku w tym przedmiocie, a nie jej sytuacją w dacie wydania skarżonej decyzji, zaś przesłanki działania Sądu w sprawach przyznania pomocy prawnej w zakresie ustanowienia adwokata czy też ustawowego zwolnienia strony skarżącej z kosztów sądowych pozostaje bez związku z orzeczeniem w sprawie umorzenia spornych należności. Mając zatem na względzie powołane wyżej okoliczności, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2007 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270) skargę należało oddalić jako bezzasadną.