I SA/Gl 1435/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Randak, Sędziowie WSA Beata Machcińska (spr.), Bożena Suleja-Klimczyk, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę. Przedmiotem skargi M.C. (dalej "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] wydana w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. art. 6h, art. 6j ust. 3b, art. 6o ust. 1 oraz art. 6q ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm., dalej również "u.c.p.g.") w związku z art. 26 ust. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), art. 207 § 1 i § 2 oraz 210 § 1 i § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm., dalej "Ordynacja podatkowa" lub "O.p."), § 1 pkt 2 i § 2 pkt 2 uchwały Nr IX/75/2015 Rady Gminy Mierzęcice z dnia 27 maja 2015 r. w sprawie terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2015 r., poz. 3060), § 1 ust. 2 i § 2 ust. 3 pkt 1 uchwały Nr X/84/20l5 Rady Gminy Mierzęcice z dnia 24 czerwca 2015 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2015 r., poz. 3668), § 1 pkt 2 i § 2 pkt 1 uchwały Nr X/83/2015 Rady Gminy Mierzęcice z dnia 24 czerwca 2015 r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości zamieszkałych oraz właścicieli nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2015 r., poz. 3667), zarządzenia Nr 0050/22/2011 Wójta Gminy Mierzęcice z dnia 3 lutego 2011 r. w sprawie powierzenia prowadzenia spraw gminy Zastępcy Wójta Gminy Mierzęcice, w związku z prowadzonym z urzędu postępowaniem dotyczącym określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odnośnie nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w B., Wójt Gminy Mierzęcice (dalej również "organ pierwszej instancji" lub "Wójt") określił skarżącej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości zabudowanej domkiem letniskowym położonej w B. (działka nr [...], dalej "nieruchomość") za 2015 r. i 2016 r. w wysokości [...] zł rocznie. 2. W odwołaniu od ww. decyzji skarżąca podniosła, że określona przez organ pierwszej instancji wysokość opłaty wynika z uchwały Rady Gminy Mierzęcice Nr X/84/2015 z dnia 24 czerwca 2015 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty, która nie spełnia obowiązujących norm prawnych wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Poinformowała, że uchwałę tę zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wskazała również, że w związku z wszczęciem postępowania dotyczącego określenia skarżącej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wniosła o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia skargi na ww. uchwałę. Ponieważ zarówno Wójt jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach odmówiło zawieszenia postępowania, skarżąca wniosła skargę do WSA w Gliwicach na to rozstrzygnięcie. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej również "organ odwoławczy" lub "Kolegium") decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 O.p., art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1659 ze zm.) oraz § 1 pkt 12 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. z 2003 r., poz. 1925), utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Organ odwoławczy ustalił, iż Wójt, wobec niezłożenia przez skarżącą deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dotyczącej nieruchomości, postanowieniem z dnia 16 czerwca 2016 r. wszczął wobec skarżącej postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, dotyczące nieruchomości. Powołując adekwatne przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, organ odwoławczy wskazał, iż w ramach delegacji ustawowej – w oparciu o art. 6j ust. 1 pkt 1, ust. 3b i ust. 3c oraz art. 6k u.c.p.g. Rada Gminy Mierzęcice podjęła uchwałę Nr X/84/2015 r., w której ustalono (§ 1 pkt 2 ) ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami za rok od domku letniskowego, wykorzystywanego jedynie przez część roku, jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na tych nieruchomościach na obszarze gminy, wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ryczałtowa stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od jednego domku letniskowego wykorzystywanego jedynie przez część roku wynosi: 1) 125 zł rocznie, jeżeli odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny, 2) 250 zł rocznie, jeżeli odpady nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny (§ 2 ust. 3 ). Organ wyjaśnił jednocześnie, że w poprzednio obowiązującej uchwale, tj. z dnia 27 maja 2015 r. Nr IX/74/2015 (Dz. U. Woj. Śl. z 2015 r. poz. 3059) opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi była ustalona w taki sam sposób i w takiej samej wysokości jak w uchwale Nr X/84/2015 r. W oparciu o zebrany materiał dowodowy organ odwoławczy uznał, że skarżąca, będąc użytkownikiem wieczystym działki nr [...] oraz właścicielem domku letniskowego wykorzystywanego jedynie przez część roku, zobowiązana była w latach 2015-2016 do ponoszenia na rzecz Gminy Mierzęcice opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości po 125 zł rocznie. W myśl bowiem art. 21 § 3 O.p. w związku z art. 6q i art. 6o ust. 1 u.p.c.g. jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, albo powstałego zobowiązania nie wykazano, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, organ odwoławczy podniósł, iż uchwała Nr X/84/2015 r. jest obowiązującym aktem prawnym, a jej zgodność z prawem nie została w żaden sposób skutecznie zakwestionowana. Skarga skarżącej na tę uchwałę została przez WSA w Gliwicach odrzucona postanowieniem z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 1615/16, które jest prawomocne. Kwestia zawieszenia postępowania również została już rozstrzygnięta, ponieważ WSA w Gliwicach postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SA/Gl 1519/16 odrzucił skargę skarżącej na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie Wójta wydane w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Zażalenie wniesione na to postanowienie zostało przez NSA oddalone postanowieniem z dnia 22 września 2017 r. sygn. akt II FZ 437/17. Jednocześnie skarga skarżącej na postanowienie Kolegium z dnia [...] o sprostowaniu decyzji z dnia [...] m.in. w zakresie nazwy aktu administracyjnego, tj. z "decyzji’ na "postanowienie", została oddalona wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 25 kwietnia 2017 r. (sygn. akt I SA/Gl 79/17). Kolegium stwierdziło, że decyzja Wójta nieprawidłowo określa termin płatności zobowiązań na 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, ponieważ obowiązek zapłaty opłaty powstaje z mocy samego prawa - zgodnie z art. 21 § 1 pkt 1 O.p. co oznacza, że terminy płatności uregulowane zostały w uchwale Rady Gminy Mierzęcice z dnia 27 maja 2015 r. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2015 r., poz. 3060). Jednak w ocenie Kolegium uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy i nie może być konwalidowane przez Kolegium z uwagi na treść art. 234 O.p. 4. Skarżąca, w skardze na decyzję Kolegium złożonej do WSA w Gliwicach, zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa wynikających z ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz jej nowelizacji - ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. (Dz. U. z 2015 r. poz.87) - obowiązującej od 1 lutego 2015 r. i dotyczącej ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domku letniskowego wykorzystywanego przez część roku, z uwagi na nieustosunkowanie się Kolegium do wymogów art. 6j ust. 3b i ust. 3c oraz art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g, 2) ustalenie wysokości opłaty na podstawie nieobowiązującej w dniu wydania zaskarżonej decyzji aktu prawnego - uchwały Rady Gminy Mierzęcice NR X/84/2015 z dnia 24 czerwca 2015 r. 5. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu w sprawie jest zasadność nałożenia na skarżącą opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2015 i 2016 r. w wysokości [...] zł rocznie. Stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Skarżąca w 2015 r. i 2016 r. była użytkownikiem wieczystym nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w B., zabudowanej domkiem letniskowym. Skarżąca nie złożyła deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ani nie uiściła opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy u.c.p.g. oraz przepisy aktów prawa miejscowego. W świetle przepisów u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym od 1 lutego 2015 r., gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 1 u.c.p.g.). Z kolei właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której położone są ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6h u.c.p.g.). Ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielach nieruchomości - rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.). W myśl art. 6j ust. 3b i ust. 3c u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (ust. 3b). Ryczałtowa stawka opłaty jest ustalana jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 3b, na obszarze gminy, wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 (ust. 3c). Wskazać również należy, iż opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, do uiszczania których na rzecz gminy lub ich związków obowiązani są właściciele nieruchomości, są daninami publicznymi o niepodatkowym charakterze. Zgodnie z art. 6q u.c.p.g. w sprawach dotyczących opłat stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Rada Gminy Mierzęcice uchwałą Nr X/84/2015 z dnia 24 czerwca 2015 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty (dalej "uchwała Nr X/84/2015"), wydaną na podstawie art. 6j ust. 1 pkt 1, ust. 3b, ust. 3c i art. 6k u.c.p.g, ustaliła ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od jednego domku letniskowego, wykorzystywanego jedynie przez część roku w wysokości 125,00 zł rocznie, jeżeli odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny oraz 250 zł rocznie, jeżeli odpady nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Uchwałą Nr X/83/2015 Rady Gminy Mierzęcice z dnia 24 czerwca 2015 roku (dalej "uchwała Nr X/83/2015") został określony wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości zamieszkałych oraz właścicieli nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe. Zgodnie z jej § 2, właściciele nieruchomości zostali zobowiązani do złożenia pierwszej deklaracji do 30 września 2015 r. Jak już wskazano, skarżąca nie złożyła w terminie deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi pomimo otrzymanego wezwania w tej sprawie. W tej sytuacji Wójt był uprawniony do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie określenia skarżącej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomości, zgodnie bowiem z art. 6o u.c.p.g. w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości, co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skarżąca zarzuca organom podatkowym, iż wydając rozstrzygnięcie oparły się bezkrytycznie na uchwale Nr X/84/2015, tj. bez oceny, czy opłata za gospodarowanie odpadami jest ustalona prawidłowo - zgodnie z art. 6j ust. 3b i ust. 3c oraz art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Skarżąca argumentowała, że jej skarga na uchwałę Nr X/84/2015 została odrzucona przez WSA w Gliwicach, a tym samym nie była przedmiotem merytorycznej kontroli. Zarzut ten jest całkowicie chybiony. Zgodnie z powołanym już art. 6j ust. 3b i ust. 3c u.c.p.g. rada gminy jest nie tylko upoważniona, lecz i zobowiązana do uchwalenia ryczałtowej rocznej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi min. od domku letniskowego położonego na nieruchomości wykorzystywanej jedynie przez część roku. Uchwała Nr X/84/2015 oraz uchwała Nr X/83/2015 są aktami prawa miejscowego, których ważność nie została podważona. Wprawdzie skarżąca zaskarżyła uchwałę Nr X/84/2015, lecz jej skarga została odrzucona postanowieniem WSA w Gliwicach z dnia 27 lutego 2017 r. (sygn. akt I SA/Gl 1615/16; postanowienie prawomocne). Z akt sprawy wynika, iż na wniosek skarżącej, uchwała Nr X/84/2015 została zbadana przez Regionalną Izbę Obrachunkową w K. pod względem jej zgodności z prawem. W piśmie z dnia 10 listopada 2016 r. skierowanym do skarżącej poinformowano, że właściwy organ nadzoru, tj. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nie stwierdził, aby uchwała naruszała prawo. Akty prawa miejscowego są podustawowymi źródłami prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych i w ich granicach (art. 94 Konstytucji RP). Celem prawa miejscowego jest wykonywanie ustaw. Akty prawa miejscowego są zatem stanowione po to, by uszczegółowić ogólną regulację zawartą w ustawach, na podstawie ustawowych upoważnień i w ich granicach (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II GSK 221/16). Skoro uchwała Nr X/84/2015 jest aktem prawa miejscowego, to organ podatkowy był zobowiązany do jej przestrzegania i nie mógł na potrzeby niniejszej sprawy ustalić opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w innej, aniżeli określonej w ww. uchwale, wysokości. Oceny tej nie może zmienić przedłożona przez skarżącą analiza wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli domków letniskowych (z dnia 14 maja 2018 r.), w której skarżąca kwestionuje określone uchwałą Nr X/84/2015 opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stwierdzając, iż ustalone przez Radę Gminy Mierzęcice stawki nie spełniają wymogów ustawy utrzymaniu czystości i porządku w gminach, tj. art. 6 ust. 3b i ust. 3c oraz art. 6k ust.1 pkt 2 u.c.p.g. – są ustalone w sposób dowolny. Gdyby przyjąć taki sposób rozumowania jaki proponuje skarżąca, organ podatkowy winien samodzielnie ustalić wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, co w świetle art. 6j ust. 3b u.c.p.g. jest niedopuszczalne, gdyż kompetencje w tym względzie posiada tylko i wyłącznie rada gminy. Sąd nie znalazł też powodów do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w kwestii podniesionej przez skarżącą na rozprawie, tj. że "obciążenie odbiorcy gminy w tym samym czasie opłatą w miejscu zamieszkania i w miejscu letniskowym stanowi naruszenie zasad Konstytucji RP". Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W niniejszej sprawie Sąd nie miał wątpliwości co do zgodności adekwatnych przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w tym w szczególności art. 6j ust. 3b i ust. 3c u.c.p.g. z zasadą państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i zasadą legalizmu (7 Konstytucji RP). Przypomnieć w tym miejscu należy, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 listopada 2013 r. (sygn. akt K 17/12) uznał, że ustawa w zakresie, w jakim nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jest niezgodna z konstytucją (art. 6k ust. 1 i 2 u.c.p.g. niezgodny z art. 84 i 217 Konstytucji). Orzeczenie to legło u podstaw nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; mianowicie ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 17 stycznia 2015 r. poz. 87) z dniem 1 lutego 2015 r. dodano art. 6k ust. 2a, który uzależnia maksymalną stawkę opłaty od wysokości przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na jedną osobę ogółem, publikowanego w Monitorze Polskim przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domku letniskowego położonego na nieruchomości wykorzystywanej jedynie przez część roku jest płatną roczną, ryczałtową – niezależną od rzeczywistej ilości odpadów gromadzonych na danej nieruchomości i uiszczaną na rzecz gminy za odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych powstających na tej nieruchomości w ciągu całego roku, a jej wysokość określa rada gminy. W myśl bowiem ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych zarówno od właścicieli nieruchomości (w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.), na których zamieszkują mieszkańcy, jak i właścicieli nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, zaś właściciele takich nieruchomości są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Choć skarżąca nie zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, Sąd z urzędu stwierdza, iż organy podatkowe w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 122 O.p.) zebrały i w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 187 O.p.), a ocena materiału dowodowego w żadnym wypadku nie była dowolna (art. 191 O.p.); decyzja organu odwoławczego spełnia wszelkie wymagania wskazane w art. 210 § 4 O.p. Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.