I SA/Gl 1445/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Randak (spr.), Sędziowie WSA Dorota Kozłowska, Bożena Suleja-Klimczyk, Protokolant Dominika Zabielska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2017 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Oddziału ZUS w R., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej jako "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. z 2016 r. poz. 963 ze zm., dalej jako "u.s.u.s.") utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ wskazał, że w dniu [...] wpłynęło do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. pismo M.P. o ponowne rozpatrzenie wniosku z dnia [...] w sprawie umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o art. 28 i art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Z analizy konta ubezpieczonego wynikało, że zadłużenie obejmowało: - składki na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, zaś zgodnie z art. 30 wyżej powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. do przedmiotowych należności nie stosuje się art. 28 i 29 tej ustawy, - należności z tytułu nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników, które nie podlegają pod zakres rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Wobec powyższego organ stwierdził, iż wskazane należności wyłączone są spod możliwości umorzenia na podstawie powołanych przepisów. Jak wskazał Dyrektor ZUS, zgodnie z art. 61 a § 1 kpa, organ wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę nieuprawnioną lub z innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przez które należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, m.in., gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Za taką uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania uznał organ sytuację, jaka zaistniała w przedmiotowej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zobowiązany działając przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzucił organowi naruszenie: a) art. 105 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o odmowie wszczęcia postępowania w określonym tą decyzją zakresie, zamiast umorzenia postępowania w części obejmującej należności ZUS nie podlegające umorzeniu, a przy tym naruszenie art. 61a k.p.a. przez orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania decyzją zamiast postanowieniem, b) art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. u.s.u.s. przez wyłączenie możliwości umorzenia należności ZUS także w odniesieniu do odsetek za opóźnienie w zapłacie składek na ubezpieczenia społeczne finansowane przez płatnika i ubezpieczonych, odsetek za opóźnienie zapłaty składek na FUZ finansowanych przez ubezpieczonych (bez osoby prowadzącej działalność gospodarczą) oraz składek na Fundusz Pracy i FGŚP i odsetek od tych składek, c) art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie, w jakiej wysokości ciążą na skarżącym zobowiązania wobec ZUS, co nie pozwala zorientować się stronie, w jakim zakresie toczy się postępowanie w przedmiocie umorzenia należności ZUS przysługujących od skarżącego. Uzasadniając skargę, zobowiązany podniósł, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania nastąpiło decyzjami zamiast postanowieniami, co stanowi naruszenie art. 61a k.p.a. Uznał, że właściwym rozstrzygnięciem w sprawie w części obejmującej należności ZUS niepodlegające umorzeniu powinno być umorzenie postępowania w tym zakresie na podstawie art. 105 § k.p.a., a nie odmowa wszczęcia postępowania. Zdaniem zobowiązanego, przepis art. 30 u.s.u.s. wyłącza możliwość umorzenia należności ZUS z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Stosownie zatem do tego przepisu umorzeniu nie podlegają tylko składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne finansowane przez ubezpieczonych nie będących ich płatnikami. Z ukształtowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika przy tym, że ograniczenie to dotyczy tylko składek i nie obejmuje innych należności z tytułu składek, które nie są stricte składkami, a to odsetek, kosztów upomnień i innych ( wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009, II GSK 679/08; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 października 2009 r. III SA/Gl 686/09 ). W niniejszej sprawie, wbrew stanowisku organu, nie podlegają zatem umorzeniu jedynie zobowiązania skarżącego wobec ZUS z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, których był płatnikiem, finansowanych przez ubezpieczonych. Skarżący podniósł ponadto, że z treści rozstrzygnięcia organu nie sposób dowiedzieć się, w jakim zakresie toczyło się postępowanie w przedmiocie umorzenia należności ZUS przypadających od skarżącego, skoro ogólna ich wysokość z podziałem na poszczególne tytuły nie została określona. Tym samym skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Oddział w R. w całości, 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Dyrektor Oddziału ZUS, w odpowiedz na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu objętej skargą decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego orzeczenia - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 - dalej p.p.s.a.). Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja ZUS utrzymująca w mocy decyzję własną odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie o umorzenie: 1. składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenia zdrowotne w części finansowanej przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami tych składek 2. należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek. W pierwszej kolejności przyjdzie wskazać, że zgodnie z art. 61a k.p.a. formą właściwą do odmowy wszczęcia postępowania jest postanowienie. Jednakże przepis ten ma charakter ogólny, co oznacza, że w przypadkach regulacji szczególnych powyższa forma rozstrzygnięcia może zostać zmodyfikowana. Należy zatem podkreślić, że wolą ustawodawcy rozstrzygnięcia wydawane przez ZUS przybierają formę decyzji. Świadczy o tym użyte w art. 83 ust. 1 u.s.u.s. sformułowanie: "Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw (...)". Co więcej w art. 83b ust. 1 u.s.u.s. wyraźnie wskazano, że jeżeli przepisy k.p.a. przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie - ZUS wydaje w tych przypadkach decyzję. Powyższe oznacza, że odmowa wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie winna była przybrać formę decyzji, nie zaś postanowienia. Tym samym zarzut co do niewłaściwej formy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie należało uznać za nieuzasadniony. Odnosząc się zatem do podstawy rozstrzygnięcia organów należy wskazać, że wydane decyzje poza wskazanym powyżej art. 61a § 1 k.p.a. zostały oparte na treści art. 30 u.s.u.s. w zw. z art. 28 ust. 2 i 3a u.s.u.s. Tożsama kwestia prawna była przedmiotem rozważań tutejszego Sądu w wyrokach z dnia 6 grudnia 2016 r. o sygn. akt I SA/Gl 763/16, z dnia 10 stycznia 2017 r. o sygn. akt I SA/Gl 844/16 oraz z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 1243/16. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko przedstawione w tych wyrokach i w dalszych rozważaniach posłuży się argumentacją w nich zawartą. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2 – 4, przy czym w myśl ust. 2 tego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, której przesłanki wymieniono enumeratywnie w ust. 3 pkt 1 - 6, z zastrzeżeniem ust. 3a. Stosownie zaś do treści art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być także umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Zasady umarzania należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Odwołać się także trzeba do brzmienia art. 30 u.s.u.s., w myśl którego do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i art. 29. W tym miejscu wskazać należy, iż Sąd pomimo, że zdecydował o uchyleniu całej decyzji, to w ramach jej kontroli zaaprobował rozstrzygnięcie organu w zakresie zastosowania art. 30 u.s.u.s. Wprowadzenie przez ustawodawcę wyłączenia, o którym mowa w art. 30 u.s.u.s. oznacza, że - jak stwierdził m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 maja 2014 r. o sygn. akt II GSK 461/13 - możliwość umarzania składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami została bezwzględnie wyłączona. Płatnikowi składek w ogóle nie przysługuje prawo domagania się ich umorzenia, gdyż to nie on, a ubezpieczony poniósł rzeczywisty ciężar finansowy tych składek. Płatnik jest jedynie pośrednikiem, który odprowadza składki do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a zatrzymanie tych składek lub rozporządzenie nimi stanowi w istocie naruszenie przepisów u.s.u.s. Z powyższego wynika w sposób jednoznaczny, że w przypadku składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami w ogóle ustawodawca nie przewiduje możliwości ich umarzania, rozkładania na raty, czy odraczania terminu płatności. Nie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego w tej części. Innymi słowy, nie można rozpoznać w tym zakresie wniosku o umorzenie należności, który to wniosek wszczął postępowanie. Organ zobligowany był więc do odmowy wszczęcia postępowania w tym zakresie, co znajduję potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. Zasadnie więc ZUS, w części dotyczącej składek finansowanych przez osoby ubezpieczone niebędące płatnikami tych składek, odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 30 u.s.u.s. Jednocześnie w zakresie dotyczącym tej kwoty organ prawidłowo nie objął tym rozstrzygnięciem części należności skarżącego z tytułu odsetek za zwłokę powstałych w wyniku nieopłacenia powyższych składek. Podkreśla się w orzecznictwie, że bezprzedmiotowość postępowania nie dotyczy w takiej sytuacji pozostałych elementów wspomnianych składek: odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia oraz dodatkowej opłaty (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Gliwicach z dnia 5 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Gl 105/10 oraz z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt III SA/Gl 951/10, a także w Łodzi z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Łd 223/11). Zastrzeżenie Sądu wzbudziło jednak rozstrzygnięcie organu w części dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania dotyczącej należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek, które oparte zostało na art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Zdaniem organu przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ma zastosowanie wyłącznie do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenia. W odniesieniu jednak do tych ostatnich składek zastosowanie ma art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s., a więc możliwość umorzenia składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a to oznacza, że organ był zobowiązany do oceny wniosku w tym zakresie, w kontekście tego tylko przepisu. Dokonując analizy tej części zaskarżonej decyzji wskazać należy, że Sądowi jest znana linia orzecznicza wskazująca na brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia wniosku na mocy art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w odniesieniu do należności z tytułu nieopłaconych składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, a w konsekwencji uznających za konieczne umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego bądź odmawiającego wszczęcia tego postępowania (por. m.in. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 613/11; w Łodzi z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 707/14 czy w Warszawie z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 169/16). Skład orzekający w tej sprawie jednak aprobuje i uznaje za zasadny pogląd wskazujący, że decyzja wydana przez organ powinna być węższa pod względem przedmiotowym i ograniczać się tylko do umorzenia postępowania w sprawie umorzenia składek finansowanych przez pracowników. Takie stanowisko zostało zaprezentowane m.in. w wyrokach tutejszego Sądu: z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 629/12; z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 1124/13; z dnia 12 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 486/14; z dnia 10 października 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 657/15 a także z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 672/16 oraz z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 674/16. Wniosek uprawnionego podmiotu o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne skierowany do właściwego organu wszczyna postępowanie w jednej sprawie administracyjnej. Przedmiotem postępowania (procesu administracyjnego) są wszystkie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, których umorzenia żąda strona. Bezprzedmiotowe jest postępowanie w stosunku do należności, które wygasły (wskutek przedawnienia) oraz w stosunku do należności, co do których ustawodawca nie przewidział w żadnym zakresie możliwości ich umarzania. Pozostałe należności stanowią przedmiot postępowania, co do którego należy orzec załatwiając sprawę co do istoty (umarzając należności albo odmawiając ich umorzenia). Jeżeli w sprawie występują roszczenia, co do których organ jest obowiązany orzec merytorycznie oraz roszczenia, co do których powinien orzec formalnie (odmawiając wszczęcia postępowania bądź umarzając postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość), dopuszczalne jest wydanie dwóch odrębnych decyzji w sensie formalnym: decyzji orzekającej co do istoty sprawy i decyzji umarzającej postępowanie. W przypadku roszczeń podzielnych (takim roszczeniem jest każda składka za konkretny miesiąc) nie będzie naruszeniem prawa, jeżeli organ rozstrzygnie w stosunku do każdej ze składek w odrębnej decyzji. Jednocześnie niedopuszczalne jest orzekanie odrębnie co do każdej z przesłanek umorzenia, ale w odniesieniu do tych samych składek. Orzekając w stosunku do każdej z należności organ jest obowiązany rozpoznać żądanie wniosku w oparciu o wszystkie znajdujące zastosowanie do tej należności przesłanki umorzenia (art. 28 ust. 2, ust. 3 oraz ust. 3a u.s.u.s.). Oznacza to, że w stosunku do części należności należy ustalić wyłącznie, czy zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, natomiast co do innych należności należy zbadać, czy zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności oraz przesłanka ważnego interesu zobowiązanego. Rodzaj należności decyduje o tym, ile przesłanek należy zbadać w postępowaniu w sprawie ich umorzenia. Organ powinien orzec w przedmiocie umorzenia należności, a nie w przedmiocie umorzenia w oparciu tylko o jedną z przesłanek, ponieważ nie ma sprawy administracyjnej, której załatwienie ogranicza się do orzekania w oparciu o jedną przesłankę umorzenia w przypadku, gdy do rozpatrywanej należności należy rozpoznać istnienie więcej niż jednej takiej przesłanki. W sytuacjach, gdy mają zastosowanie dwie przesłanki umorzenia, brak podstaw prawnych do wydawania dwóch orzeczeń w stosunku do tej samej należności (każdego odrębnie co do każdej z przesłanek umorzenia). W przypadku, gdy przesłanka ważnego interesu zobowiązanego nie może być stosowana odnośnie do konkretnej należności, nie występuje bezprzedmiotowość postępowania, lecz ustawowy zakaz stosowania tej przesłanki. Postępowanie jest przedmiotowe, a jedynie zakres postępowania wyjaśniającego jest węższy, tj. ograniczony do badania jednej, a nie dwu przesłanek umorzenia należności. Sąd stwierdza, że organ odmawiając wszczęcia postępowania (prowadzonego na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s.) w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika i odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek, naruszył przepis art. 61a § 1 k.p.a. Odmówił bowiem wszczęcia postępowania, które posiadało przedmiot tego postępowania, a jedynie ograniczało zakres postępowania rozpoznawczego. Wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien orzec mając na względzie ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku; w szczególności w zakresie granic sprawy administracyjnej i wyznaczonych przepisem art. 104 § 2 k.p.a. zasad jej załatwienia oraz kwalifikacji roszczeń w zakresie ich podzielności. Również zapewni skarżącemu czynny udział w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji umożliwi wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł, obejmującą koszty zastępstwa procesowego określone w § 14 ust.1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).