I SA/Gl 145/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Suleja-Klimczyk, Sędziowie WSA Wojciech Gapiński, Beata Machcińska (spr.), Protokolant Dominika Zabielska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2017 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi R. M. (dalej również: "skarżąca") jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w C. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w C. z dnia [...] r. o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek za okres od kwietnia 2000 roku do lipca 2016 roku w łącznej wysokości 290.869,95 zł. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej również: "ZUS", "organ") otrzymał w dniu 9 sierpnia 2016 r. wniosek skarżącej o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek. W uzasadnieniu wniosku skarżąca powołała się na trudną sytuacje finansową. Wyjaśniła, że prowadziła hurtownię [...] i [...], którą musiała zamknąć przez nieuczciwość kontrahentów; wskazała, że do dnia dzisiejszego nie otrzymała zapłaty za towar za ok 40.000,00 zł. Skarżąca poinformowała, że w 2015 r. uzyskiwała dochody z tytułu prowadzenia sklepu w kwocie 500,00 zł miesięcznie, natomiast jej mąż otrzymuje rentę inwalidzką w kwocie 728,00 zł. miesięcznie, a z dochodów tych trudno zaspokoić podstawowe potrzeby gospodarstwa domowego. 2. ZUS, decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 3a, ust. 4 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 963 ze zm., dalej również: "u.s.u.s."), odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu: 1) nieopłaconych w terminie składek w części finansowanej przez płatnika składek w łącznej wysokości 14.397,76 zł, w tym: składek na ubezpieczenia społeczne za okres od lipca 2002 roku do czerwca 2004 roku i od maja 2005 roku do lipca 2007 roku w wysokości 5.842,79 zł, składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od lipca 2002 roku do czerwca 2004 roku i od maja 2005 roku do lipca 2007 roku w wysokości 631,97 zł oraz odsetek za zwłokę w wysokości 7.923,00 zł naliczonych na dzień 9 sierpnia 2016 r., 2) nieopłaconych w terminie składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej wysokości 268.123,19 zł w tym: składek na ubezpieczenie społeczne za okres od kwietnia 2000 roku do lipca 2016 roku w wysokości 102.806,86 zł, składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od października 2000 roku do lipca 2016 roku w wysokości 37.757,94 zł, składek na Fundusz Pracy za okres od października 2000 roku do lipca 2016 roku w wysokości 8.203,79 zł, odsetek za zwłokę w wysokości 119.249,00 zł naliczonych na dzień 9 sierpnia 2016 r. oraz kosztów upomnienia w wysokości 105,60 zł, 3) odsetek za zwłokę w wysokości 8.349,00 zł naliczonych na dzień 9 sierpnia 2016 r. od nieopłaconych w terminie składek za osoby ubezpieczone w części finansowanej przez ubezpieczonych. W uzasadnieniu decyzji organ opisał przebieg postępowania i zgromadzone w sprawie dowody, w świetle których ustalił w, że: 1) skarżąca prowadzi nadal działalność gospodarczą, 2) skarżąca prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe, którego dochody wynoszą średnio 1.289 zł miesięcznie (dochody skarżącej z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w wysokości 560,69 zł netto miesięcznie - średnia za 2015 rok oraz dochody jej męża z tytułu renty inwalidzkiej w wysokości 728,00 z miesięcznie), 3) stałe miesięczne wydatki gospodarstwa domowego skarżąca określiła na kwotę 852,00 zł, 4) skarżąca nie posiada wierzytelności i ruchomości, 5) skarżąca posiada dwie nieruchomości gruntowe, 6) Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. prowadzi wobec skarżącej postępowanie egzekucyjne w celu wyegzekwowania należności z tytułu składek, 7) Dyrektor Oddziału ZUS prowadzi nieskuteczne postępowanie egzekucyjne w stosunku do rachunku bankowego skarżącej; nie dokonał zabezpieczeń na posiadanych przez skarżącą składnikach majątkowych. Następnie organ zacytował art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., by wskazać, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek "całkowitej nieściągalności" składek. Dalej, przywołując art. 28 ust. 3a u.s.u.s., wyjaśnił, że zbadał także pozostałe podstawy umorzenia zaległości określone w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz. U. z 2003 r., nr 141, poz. 1365, dalej również: "rozporządzenie"). W ocenie organu, analiza możliwości płatniczych gospodarstwa domowego skarżącej prowadzi do wniosku, że spłata zadłużenia w drodze układu ratalnego nie spowoduje braku możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych rodziny. W ocenie organu, wniosek skarżącej stoi w sprzeczności z interesem społecznym rozumianym jako zapewnienie realizacji wypłaty świadczeń szerokiej rzeszy obywateli, ponieważ środki na realizacje ww. świadczeń pochodzą właśnie z wpływów na poczet bieżących i zaległych składek. W związku z powyższym ZUS uznał, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. i rozporządzeniu. 3. Skarżąca pismem z 15 października 2016 r. zwróciła się do organu o ponowne rozpatrzenie jej prośby o umorzenie należności z tytułu nieopłacenia należności na ubezpieczenie społeczne oraz zdrowotne. Wskazała m.in., że organ naliczył składki na ubezpieczenie społeczne, które uległy przedawnieniu. 4. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C., na skutek ww. wniosku skarżącej, decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej również: "k.p.a.") w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]r. W uzasadnieniu organ potwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia "całkowitej nieściągalności" składek w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Odnosząc się do przesłanek uregulowanych w § 3 rozporządzenia, ZUS stwierdził, że sytuacja rodzinna i materialna skarżącej nie uzasadnia umorzenia należności. Zdaniem ZUS, należności objęte wnioskiem o umorzenie są bezsporne i nie uległy przedawnieniu, co związane jest z prowadzonym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. postępowaniem egzekucyjnym, które spowodowało zawieszenie biegu terminu przedawnienia, zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Ponadto organ wskazał, że nawet ustalenie, iż istnieją przesłanki uzasadniające pozytywne rozpatrzenie przedmiotowego wniosku, stanowi jedynie warunek konieczny rozważenia takiej możliwości i nie zobowiązuje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do wydania decyzji uwzględniającej żądania strony. 5. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o rozpatrzenie przez Sąd wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek w stosunku do ZUS w C.. Wskazała na swoją trudną sytuację finansową i materialną oraz poinformowała o włamaniach i kradzieżach w prowadzonym przez nią sklepie, w wyniku których poniosła straty. Ponadto podniosła, że nie posiada żadnych wartościowych dóbr materialnych tj. samochodu, mieszkania itp., a z uwagi na niskie dochody w utrzymaniu gospodarstwa domowego pomagają jej dorosłe dzieci. Dodatkowo poinformowała, że od kilku miesięcy terminowo reguluje zobowiązania z tytułu składek ZUS. 6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej: "p.p.s.a."), uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany zarzutami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak z przyczyn innych niż wskazane w jej zarzutach. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza bowiem prawo procesowe w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Obowiązkiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rozpoznającego wniosek o umorzenie należności z tytułu składek (w tym odsetek) jest w pierwszej kolejności dokładne ustalenie kwoty nieopłaconych składek wraz z odsetkami. Organ musi zbadać, czy należności nie uległy całości lub w części przedawnieniu oraz wyjaśnić tę kwestię w uzasadnieniu decyzji. Tylko bowiem prawidłowe określenie kwoty zaległych należności pozwala na obiektywną ocenę możliwości ich wyegzekwowania lub dobrowolnej spłaty przez zobowiązanego, a co za tym idzie rozpoznanie wniosku o umorzenie składek bez naruszenia prawa. Stwierdzenie przedawnienia należności uniemożliwia bowiem prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o ich umorzenie i powoduje konieczność umorzenia powyższego postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 1131/16 oraz z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 162/16 i oddalający skargę kasacyjną na to orzeczenie wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 3945/16, a także wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 236/13 - wszystkie dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zakreślając ramy prawne dotyczące zagadnienia przedawnienia w rozpoznawanej sprawie wskazać należy: Od 1 stycznia 1999 r. kwestię przedawnienia ustawodawca uregulował w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. stanowił, że należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Stosownie natomiast do art. 24 ust. 6 u.s.u.s. bieg przedawnienia terminów określonych w ust. 4 i 5 ulegał zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy. Od 1 stycznia 2003 r. ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 z późn. zm.) dokonano zmiany m.in. art. 24 ust. 4 u.s.u.s., stanowiąc, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Ustawa zmieniająca nie zawierała wyraźnego uregulowania kwestii międzyczasowych odnośnie do przedawnienia należności wymagalnych przed dniem jej wejścia w życie. Przyjmuje się, że upływ terminu przedawnienia, wynoszącego do dnia 31 grudnia 2002 r. - 5 lat, przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, powodował skutek wygaśnięcia zobowiązania; natomiast w przypadku, gdy zobowiązanie to przed dniem 1 stycznia 2003 r. (data wejścia w życie ustawy z 18 grudnia 2002 r.) nie uległo przedawnieniu, to ma do niego zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, co oznacza, że zobowiązanie z tytułu składek nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. ulega 10-letniemu przedawnieniu (zob. uchwały SN: z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt II UZP 5/08, Lex nr 396253, oraz z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt I UZP 4/08, Lex nr 396249; ponadto zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1102/08, Lex nr 552737). Do nieprzedawnionych do dnia 31 grudnia 2002 r. należności stosuje się nie tylko nowy, wydłużony termin przedawnienia, ale również wszystkie nowe przepisy dotyczące okoliczności mających wpływ na bieg tego terminu, to jest jego przerwanie i zawieszenie, o ile wymienione w nowych przepisach podstawy przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia powstały po tej dacie. Skutki wcześniejszych zdarzeń oceniać zaś należy według przepisów obowiązujących w chwili ich zaistnienia (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II GSK 72/09, Lex nr 597062 oraz wyrok SN z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt. II UK 313/10, OSNP 2012/9-10/126). Mocą powołanej ustawy z 18 grudnia 2002 r. został także zmieniony art. 24 ust. 5, który otrzymał brzmienie: "nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia." Dodano także do art. 24 ust. 5a-5d. Przepis art. 24 ust. 5b, z dniem 1 lipca 2004 r. uległ dalszej nowelizacji na podstawie art. 10 pkt 10 lit.b. ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Na podstawie tej samej nowelizacji po ust. 5d do art. 24 dodano także ust. 5e. W oparciu o art. 1 pkt 1 lit. b-c ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 138, poz. 808), po ust. 5e omawianego przepisu dodano ust. 5f, zaś ust. 6 otrzymał nowe brzmienie. Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od dnia 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r., stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (por. wyrok Sąd Apelacyjny w Katowicach z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III AUa 1656/12, Lex nr 1350353). Zgodnie z art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 581 z późn. zm.) należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegają przedawnieniu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że zaskarżoną decyzją ZUS utrzymał w mocy decyzję tego samego organu o odmowie umorzenia skarżącej należności z tytułu składek (również odsetek) za okres począwszy od kwietnia 2000 r. ZUS, w decyzji z dnia [...] r. nie analizował kwestii ewentualnego przedawnienia zobowiązań skarżącej objętych wnioskiem o ich umorzenie. Zaś w zaskarżonej decyzji poprzestał na informacji, iż przedmiotowe, nieopłacone należności z tytułu składek są bezsporne i nie uległy przedawnieniu, gdyż prowadzone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. postępowanie egzekucyjne spowodowało zawieszenie biegu terminu przedawnienia, zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. ZUS nie poczynił w zaskarżonej decyzji analizy pozwalającej ocenić poprawność twierdzenia, że w badanej sprawie istotnie nie doszło do przedawnienia należności z tytułu składek za okres od kwietnia 2000 r. Takie procedowanie organu uniemożliwia dokonanie pełnej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji. Również znajdująca się w aktach sprawy informacja o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym (karta 88) nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że należności z tytułu składek (w tym odsetek) objęte wnioskiem skarżącej o ich umorzenie nie uległy w chociażby w części przedawnieniu. Powtórzyć w tym miejscu należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może zapaść jedynie wtedy, gdy należności których umorzenia domaga się zobowiązany nie uległy przedawnieniu. Dlatego, w przypadku złożenia przez zobowiązanego wniosku o umorzenie zaległych składek, niezbędne jest ustalenie przez organ ich wymagalności na dzień wydania decyzji. Nie może toczyć się bowiem postępowanie o przyznanie ulgi w stosunku do należności z tytułu składek, które już wygasły. ZUS, rozpoznając wniosek o umorzenie należności, bada czy nie zachodzą przesłanki pozwalające na umorzenie tych należności zawarte w art. 28 u.s.u.s. i wydanymi na jego podstawie rozporządzeniami. Organ, wydając decyzję o umorzeniu zaległości, bada zatem czy wnioskodawca jest w stanie spłacić istniejące zaległości. Aby prawidłowo ocenić tę kwestię, sprecyzowana musi być kwota istniejących zaległości i tę kwotę należy odnieść do potencjalnych możliwości wnioskodawcy. Wobec tego w decyzji dotyczącej umorzenia nie mogą zostać włączone składki, które uległy przedawnieniu. Z tych względów badanie kwestii czy zobowiązanie z tytułu niezapłaconych składek nie uległo przedawnieniu, mieści się w granicach sprawy w przedmiocie umorzenia należności składkowych (tak NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 3945/16, zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 236/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak trafnie stwierdził NSA w powołanym już wyroku z dnia 8 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 3945/16): skoro kwestia przedawnienia płatności składek mieści się w granicach sprawy o umorzenie tych należności, to organ zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać oraz rozpatrzyć cały materiał dowodowy w tym zakresie i stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. ustalenia poczynione na podstawie zebranego materiału dowodowego zawrzeć w uzasadnieniu decyzji. W tym stanie rzeczy ZUS, mając na względzie powyższą oceną prawną i rozważania Sądu, ponownie rozpoznając sprawę, dokona niezbędnych ustaleń i w sposób jednoznacznie wyjaśni, czy nie doszło do przedawnienia części składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Mając na uwadze to, że zobowiązanie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne oraz FGŚP należą do zobowiązań okresowych (płacone są w każdym miesiącu), to również okres przedawnienia tych składek mija w poszczególnych miesiącach. Niezbędne dla pełnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji jest ustalenie wysokości wymaganych należności z tytułu składek w przedmiocie których organ orzeka. Następnie ZUS oceni aktualną sytuację materialną i zdrowotną skarżącej oraz, nie przekraczając granic uznania administracyjnego, rozstrzygnie jej wniosek, uwzględniając obowiązujące przepisy prawa. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.