I SA/Gl 1472/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w następującym składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Kołaczek Sędzia NSA Eugeniusz Christ Asesor WSA Teresa Randak/sprawozdawca/ Protokolant Monika Adamus po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi "A" S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie restrukturyzacji zobowiązań podatkowych: 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] zł. ( słownie: [...] ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3) orzeka, że decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta K. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie restrukturyzacyjne dotyczące zaległości "A" S.A. z tytułu podatku od nieruchomości za miesiąc czerwiec 2002 r. W uzasadnieniu decyzji organ podatkowy podniósł, że zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców ( Dz. U. Nr 155, poz. 1287 z późn. zm.) - w dalszej części uzasadnienia określanej " ustawą restrukturyzacyjną" – organ restrukturyzacyjny po upływie 15 miesięcy od dnia doręczenia decyzji o warunkach restrukturyzacji, umorzy należności podlegające restrukturyzacji, jeżeli spełnione zostały warunki, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy lub umorzy postępowanie restrukturyzacyjne, jeżeli warunki, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy nie zostały spełnione. Przed upływem terminu do zakończenia postępowania restrukturyzacyjnego, przedsiębiorca zgodnie z art. 44 ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców ( Dz. U. Nr 141, poz. 1177 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o pomocy publicznej, złożył informację o uzyskanej w ostatnich trzech latach pomocy publicznej. Organ podatkowy, biorąc pod uwagę spełnienie przez "A" warunków określonych w art. 10 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy restrukturyzacyjnej, tj. uregulowanie w terminie opłaty restrukturyzacyjnej oraz nieposiadanie nieobjętych restrukturyzacją zaległości z tytułu podatku od nieruchomości przygotował projekt decyzji o zakończeniu postępowania restrukturyzacyjnego w formie umorzenia należności nim objętych, którą przekazał w trybie art. 21 ust. 2 ustawy Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, w dalszej części uzasadnienia określanego skrótem Prezes UKiK, celem wydania opinii o zgodności planowanej pomocy z ustawą o pomocy publicznej. Organ nadzorujący pomoc publiczną negatywnie zaopiniował udzielenie planowanej przez Prezydenta Miasta K. pomocy, wskazując, że pomoc na restrukturyzację musi zostać przewidziana w planie restrukturyzacyjnym zaakceptowanym lub pozytywnie zaopiniowanym przez właściwy organ lub podmiot do tego uprawniony. Z uwagi na fakt, iż planowana pomoc w postaci umorzenia należności z tytułu podatku od nieruchomości nie była objęta wskazanym planem, nie został spełniony warunek dopuszczalności pomocy na restrukturyzację wynikający z przepisów o pomocy publicznej i z tego też powodu, biorąc za podstawę orzeczenia negatywną opinie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, organ podatkowy umorzył postępowanie restrukturyzacyjne. Od decyzji tej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył pełnomocnik "A". W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik zarzucił organowi podatkowemu: a) brak obiektywizmu, b) dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów, c) bezpodstawne związanie opinią Prezesa Urzędu Ochrony Konsumentów i Konkurencji, d) brak podstawy do umorzenia postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość. Odnosząc się do braku obiektywizmu, pełnomocnik podniósł, że 15 miesięczny termin do wydania decyzji o zakończeniu postępowania restrukturyzacyjnego liczy się od dnia otrzymania przez wnioskodawcę decyzji o warunkach restrukturyzacji, którą skarżąca "A" otrzymała w końcu miesiąca [...] 2002 r., a zatem termin udzielenia pomocy mógł przypadać na koniec [...] 2004 r., a nie jak przyjął to organ w 2003 r. Harmonogram udzielanej pomocy w ramach przyjętej restrukturyzacji opracowywany jest w oparciu o ogólne założenia zawarte w tym planie na kolejne lata. Szczegółowy plan pomocy na 2003 r. nie przewidywał umorzenia raty podatku od nieruchomości, z uwagi na jeszcze toczące się w tym czasie postępowanie. Umorzenie to przewidziane było w harmonogramie pomocy publicznej w okresie restrukturyzacji w 2004 r. Pełnomocnik zakwestionował też stanowisko organu podatkowego, dotyczące związania opinią nadzoru z zakresu pomocy publicznej. Zdaniem pełnomocnika, art. 25 ustawy o pomocy publicznej zobowiązuje organ planujący udzielenie pomocy do wystąpienia o wydanie opinii, jednakże jej treść, nie determinuje udzielenia pomocy indywidualnej, a organ ma tytuł prawny do weryfikacji jej treści. W ocenie pełnomocnika, organ podatkowy nie był uprawniony do umorzenia postępowania, bowiem bezprzedmiotowość występuje tylko wtedy, gdy brak możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, z uwagi na przedmiotowo – podmiotowe przesłanki, których nie można utożsamiać, tak jak dokonał tego organ w rozpatrywanej sprawie, z negatywną oceną organu opiniującego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] r. nr [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji, organ podatkowy podniósł, że nowelizacja ustawy, na którą powołał się pełnomocnik ukazała się dopiero w Dzienniku Ustaw z dnia 28 listopada 2003 r., co oznacza, że podatnik nie mógł wcześniej tj. z końcem 2002 r., kiedy sporządzał szczegółowy plan pomocy przewidzieć zmiany przepisów, które wydłużą roczny termin do wydania decyzji. Kolegium nie podzieliło też zarzutów odwołania, dotyczących bezpodstawnego związania opinią Prezesa UOKiK i możliwością jej weryfikacji przez organ odwoławczy, wskazując iż Prezes UOK i K wyposażony został w kompetencje w zakresie pomocy publicznej by egzekwować przestrzegania przez organy udzielające pomocy warunków jej dopuszczalności, a zarazem eliminowania dowolności i uznaniowości w procesie udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom. Pominięcie opinii lub jej modyfikacja, zdaniem organu odwoławczego, stanowiłoby rażące naruszenie ustawy o dopuszczalności pomocy publicznej, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro zatem argumenty spółki nie zostały uwzględnione przez organ odpowiedzialny za nadzorowanie udzielanie pomocy publicznej, to w konsekwencji Prezydent Miasta K. nie mógł działać wbrew stanowisku tego organu. Kolegium za niezasadny uznało zarzut pełnomocnika, iż nie było podstaw do umorzenia postępowania. Wskazując na regulację zawartą w przepisie art. 21 ust. 1 ustawy restrukturyzacyjnej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że organ podatkowy umarza postępowanie restrukturyzacyjne, jeżeli nie zostały spełnione warunki restrukturyzacji, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2 i 3. Organ podzielił pogląd pełnomocnika, iż Prezydent Miasta K., wadliwie powołał w podstawie prawnej decyzji art. 208 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa ( Dz. U. Nr 137, poz. 926 z późn. zm.), bowiem wystarczającą podstawę umorzenia stanowił przepis art. 21 ustawy restrukturyzacyjnej. Decyzja była jednak merytorycznie zasadna, a wskazany błąd, nie miał istotnego wpływu na rozstrzygnięcie organu, które odpowiadało prawu. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została zaskarżona przez pełnomocnika do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze pełnomocnik zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie: a) przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 25 i 30 o pomocy publicznej oraz art. 21 ust. 2 ustawy o restrukturyzacji, poprzez ich błędną interpretację, b) przepisów proceduralnych tj. art. 187 § 1 i 209 Ordynacji podatkowej, co miało istotny wpływ na wynik postępowania podatkowego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji, wskazując dodatkowo, że zaskarżona decyzja powinna być uchylona także z przyczyn formalnych, albowiem Prezydent Miasta K. umorzył postępowanie restrukturyzacyjne, z uwagi na jego bezprzedmiotowość, a podstawa prawna decyzji jest jej elementem konstytutywnym, zatem nie powołanie w sentencji decyzji właściwych przepisów uzasadniających umorzenie postępowania, stanowi przesłankę określoną w art. 247 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, a więc stanowiącą o nieważności decyzji. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd rozważył co następuje. Skarga jest zasadna, jednakże z zasadniczo innych powodów jak podniesione w skardze. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem legalności, a więc zgodności działań administracji z obowiązującym prawem. W sytuacji, gdy sąd administracyjny stwierdzi, iż wydana decyzja narusza prawo, to zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) uchyla decyzję w części lub całości. Uchylenie decyzji następuje w przypadku, gdy nastąpiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja organu odwoławczego zawiera uchybienia, które uzasadniają jej uchylenie. Zdaniem Sądu, opinia Prezesa UOKiK, wydana została w formie uniemożliwiającej stronie prawa obrony jej interesów, a stanowisko organów przyjmujące, iż opinia wiąże organ podatkowy, w konsekwencji pozbawiła stronę możliwości prawnego kwestionowania jej treści w administracyjnym toku instancji. Organy obu instancji przyjęły, że opinia ta wiąże organ restrukturyzacyjny, pomijając kwestię oceny formy tej opinii, która w rozpatrywanej sprawie ma istotne znaczenie, zwłaszcza w sytuacji, gdy nadano jej wiążącą moc prawną. W rezultacie treść tej opinii przesądziła o braku prawa skarżącej do udzielenia przez organ restrukturyzacyjny pomocy publicznej w formie umorzenia należności z tytułu podatku od nieruchomości za miesiąc czerwiec 2000 r., pomimo, że organ restrukturyzacyjny w projekcie decyzji przesłanej do zaopiniowania uznał, że skarżąca spełniła przesłanki do uzyskania tej pomocy. Organ nadzorujący, jako organ administracji centralnej odpowiada za zgodne z prawem przyznawanie pomocy publicznej przedsiębiorcom, zatem formy jego działalności, określone zostały w ustawie regulującej postępowanie przed organami administracji publicznej tj. w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. Nr 9, poz. 26 z późn. zm.), w dalszej części uzasadnienia, określanej skrótem kpa. Stosownie zaś do treści art. 106 kpa, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ ( wyrażenie opinii lub zgody albo wyrażenie stanowiska w innej formie ), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Z § 5 tego przepisu wynika natomiast, że zajęcie stanowiska następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Przepis art. 106 kpa reguluje zatem kwestie proceduralne współdziałania organów administracji, w sytuacji gdy organ współdziałający nie jest organem prowadzącym postępowanie samodzielnie, a jest powołany do zajęcia stanowiska w sprawie zawisłej przed innym organem administracji. Obowiązek współdziałania z innym organem powoduje, że w sprawie kolejno będą wydawane dwa akty administracyjne zewnętrzne, pierwszy w formie postanowienia, zawierającego stanowisko organu współdziałającego oraz drugi w formie decyzji administracyjnej, załatwiający sprawę co do istoty. W niniejszej sprawie, Prezes UOKiK wydał opinię, w której zakwestionował zgodność z prawem udzielenie planowanej przez Prezydenta Miasta K. pomocy publicznej, dokonując tego w formie nieprzewidzianej przez przepisy kpa. Ustawa o pomocy publicznej w art. 25 ust. 1 określa, że organ udzielający pomocy publicznej występuje do organu nadzorującego z wnioskiem o wydanie opinii o projekcie decyzji, która stanowić będzie podstawę udzielenia pomocy indywidualnej. Z kolei z treści art. 21 ustawy o restrukturyzacji, wynika że przed wydaniem decyzji o zakończeniu restrukturyzacji, organ restrukturyzacyjny przekazuje projekt tej decyzji Prezesowi UOKiK w celu wydania opinii – zgodnie z przepisami o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców. Wymienione przepisy nie wprowadziły szczególnych regulacji dotyczących ich wydawania , zatem zastosowanie będą miały, zdaniem Sądu, przepisy ogólne tj. kpa , w tym art. 106 tego kodeksu. Z brzmienia art. 25 ust. 1 ustawy o pomocy wynika, wbrew temu, co twierdził pełnomocnik w skardze, że opinia wydana przez Prezesa UOKiK, wiąże organ restrukturyzacyjny, skoro to ona ma być podstawą udzielenia pomocy. Rozumując a contrario, nie może być podstawą udzielenia takiej pomocy opinia, która stwierdza, iż planowana pomoc nie jest zgodna z przepisami ustawy o pomocy publicznej. Kontynuując rozważania dotyczące prawnej formy opinii Prezesa UOKiK, należy w ocenie Sądu, zwrócić też uwagę na cel ustawy o dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców. Ustawa ta miała chronić konkurencję, zatem uznanie że Prezes UOKiK wydaje opinię w formie postanowienia, na które służy zażalenie, pozwala osiągnąć także cel tej ustawy. Konkurenci bowiem beneficjenta w przypadku wydania opinii pozytywnej, po wykazaniu swojego interesu prawnego mogą wystąpić z zażaleniem. Prawo to powinno też przysługiwać beneficjentowi wnioskowanej pomocy, w przypadku opinii negatywnej. Przyjęcie innej konstrukcji prowadzi bowiem do pozbawienia strony, prawa do złożenia zażalenia, jak i w konsekwencji prawa do Sądu, co sprzeczne jest z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi Rzeczypospolitej Polskiej. Kwestionowanie bowiem zasadności, czy zgodności z prawem tej opinii nie może odbywać się w drodze zaskarżenia decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, opartej de facto w całości na opinii Prezesa UOKiK, bowiem Sąd rozstrzyga o zgodności z prawem tylko zaskarżonej decyzji. Skoro zatem, zgodnie z art. 25 ustawy o pomocy publicznej, podstawę udzielenia pomocy stanowi opinia Prezesa UOKiK, to jedynym skutecznym prawnie środkiem obrony, czy też kwestionowania negatywnej opinii dla podmiotu wnioskującego o tę pomoc, jest zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego, który posiada kompetencje do badania legalności m.in. postanowień, na które służy zażalenie. W innej bowiem sytuacji strona byłaby pozbawiona możliwości obrony swoich praw, co jest sprzeczne zarówno z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, jak i z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantującej w art. 78 każdej ze stron prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydawanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. W niniejszej sprawie, ani ustawa o pomocy publicznej, ani ustawa o restrukturyzacji nie zawiera regulacji, która wyłączałaby opinie Prezesa UOKiK z możliwości zaskarżenia, zatem opinia ta winna być wydana w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Biorąc zatem pod uwagę opisany stan faktyczny orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 z póź. zm.). Koszty postępowania zasądzono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy.