I SA/Gl 1482/06

Dnia 5 lutego 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Dumana po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2007 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w C. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K.. z dnia [...]roku Nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych postanawia: odrzucić skargę Postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...] wydanym na wniosek Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. działającego jako organ egzekucyjny, Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. nałożył w trybie art. 168e § 1 do 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) karę pieniężną w wysokości [...]zł na G. S. – pracownika banku AS.A. W wyniku zażalenia G. S., Dyrektor Izby Skarbowej w K. postanowieniem z dnia [...]roku, nr [...] uchylił postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. i umorzył postępowanie. Na powyższe postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł w dniu [...]roku Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w C.. W pisemnej odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w K. wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej przez organ niewłaściwy wskazując, że w niniejszej sprawie Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w C. jest organem egzekucyjnym, który na wniosek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych prowadził wobec B. B. postępowanie egzekucyjne. Nie jest więc stroną w sprawie. W postępowaniu egzekucyjnym stronami są wierzyciel i zobowiązany. W tym wypadku wierzycielem jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C., zaś zobowiązanym B. B.. Natomiast Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w C. jak i Naczelnik Urzędu Skarbowego w C., który na wniosek w/w wydał postanowienie o nałożeniu kary pieniężnej, są organami egzekucyjnymi, których działania podlegają kontroli organu nadzoru, tj. Dyrektora Izby Skarbowej w K.. W sytuacji więc, gdy organ nadzoru uchylił wydane postanowienie i umorzył postępowanie w tej sprawie organom egzekucyjnym wskazanym wyżej nie przysługuje prawo zaskarżania jego decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Odziału w C. działającego jako organ egzekucyjny podlega odrzuceniu jako wniesiona przez nieuprawniony do tego podmiot. Postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone, jako bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, tylko na podstawie skargi wniesionej przez podmiot do tego legitymowany. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym. Brak legitymacji jest bowiem podstawą do odrzucenia skargi, w myśl 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W tej kwestii należy zasadniczo podzielić pogląd wyrażony w odpowiedzi Dyrektora Izby Skarbowej na skargę, że organowi egzekucyjnemu, jakim w niniejszej sprawie jest Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Odziału w C. nie przysługuje prawo do zaskarżania postanowień organu wyższej instancji, którym w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest Dyrektor Izby Skarbowej. Teść art. 50 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że co do zasady uprawnionym do wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a także prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Inne podmioty w świetle treści art. 50 § 2 zdolne są do wnoszenia skarg o tyle o ile uprawnienie to wynika z odrębnych ustaw. Reguła przyznająca prawo do wnoszenia skargi co do zasady każdemu nie jest jednak bezwarunkowa. Przepisem limitującym to uprawnienie jest chociażby art. 52 § 1 p.p.s.a. wskazujący, że skargę można wnieść do sądu po wyczerpaniu środków zaskarżenia o ile przysługiwały one w konkretnej sprawie. Podkreślenia wymaga zatem fakt, że treść powyższego przepisu wskazuje, iż skarga do sądu może być wniesiona jedynie "we własnej sprawie". Uznać także należy, że w świetle powyższego przepisu możliwość wniesienia skargi powiązana została niejako z uprawnieniem do zaskarżenia przez określony podmiot decyzji lub postanowienia organu w toku postępowania administracyjnego. Niezbędna jest zatem analiza przepisów dotyczących środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też – jak w niniejszej sprawie – postępowaniu egzekucyjnym. Treść art. 168d § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazuje, że na postanowienie o nałożeniu kary pieniężnej służy zażalenie. Należy podkreślić, że przepis tego artykułu nie precyzuje kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia środka zaskarżenia. Nie precyzuje tego również będący normą ogólną, odnoszącą się do zażaleń w postępowaniu egzekucyjnym, art. 17 ustawy. Zasadnym zatem jest twierdzenie, że w tych wszystkich wypadkach gdy ustawodawca nie określa wyraźnie, jaki krąg podmiotów legitymowany jest do złożenia zażalenia, zastosowanie będzie mieć art. 18 ustawy O postępowaniu egzekucyjnym w administracji, odsyłający do odpowiedniego zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc zasady, iż zażalenie na postanowienie przysługuje stronom postępowania. Podkreślić wypada, że zasada ta jednak nierzadko w samym postępowaniu administracyjnym rozszerzana jest na innych adresatów postanowień, np. biegłych, świadków itp. Powołując się na stanowisko doktryny w tym zakresie należy podzielić pogląd Z. Leońskiego iż ustawodawca celowo nie określał, jaki krąg podmiotów będzie legitymowany do złożenia zażalenia, z tego względu, że nie chce zamykać katalogu podmiotów, których interesy prawne byłyby chronione (por. Z. Leoński Glosa do wyroku NSA z dnia 10 marca 1993 r., IV SA 1234/92 [w:] Glosa 1995/9/9 - t.1). Niewątpliwie zatem postanowienie o nałożeniu kary pieniężnej w trybie art. 168e § 1 mogłoby być zaskarżone przez strony postępowania egzekucyjnego, tj. wierzyciela (przy czym brak zastrzeżenia analogicznego do np. art. 13 § 2 in fine ustawy prowadzi do wniosku, że przysługuje ono także wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym), zobowiązanego, przede wszystkim zaś przez osobę ukaraną jako niewątpliwie mającą w tym, prawny interes. Niezależnie powyższych ustaleń możliwe jest jednak także dokonanie selekcji negatywnej, tj. wskazanie kręgu podmiotów, którym niewątpliwie nie służyłoby uprawnienie do zaskarżania rozstrzygnięć organów poszczególnych instancji i w konsekwencji do wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Do kręgu tego z całą pełnością należą same organy administracyjne. Wielokrotnie podkreślone zostało w doktrynie prawa, że postępowanie sądowe nie może zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani inny żaden organ pozostający w strukturze organizacyjnej, np. przez organ wyższego stopnia. Organy te nie mogą mieć uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystywanie do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych pomiędzy organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej. [...] Postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005 r., s. 212, a także M. Bogusz, Zaskarżenie decyzji administracyjnej do naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 1997, s. 62). Słusznie wskazuje Dyrektor Izby Skarbowej, że na gruncie niniejszej sprawy organem takim jest Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który w świetle dyspozycji art. 19 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest organem egzekucyjnym, uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych i wydawania rozstrzygnięć. Należy mieć przy tym na uwadze, że przepis art. 168e § 4 ustawy administracyjno-wykonawczej, wskazuje właśnie na organ egzekucyjny jako co do zasady rzeczowo właściwy do nałożenia kary pieniężnej określonej w paragrafach 1 i 2 tego artykułu. Wynikające art. 168e § 5 przesunięcie kompetencji w tym zakresie na Naczelnika Urzędu Skarbowego, w wypadku gdy organem egzekucyjnym jest jeden ze wskazanych w przepisie podmiotów – m.in. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – jest od tej zasady odstępstwem, które jednak nie ma wpływu na status dotychczasowych podmiotów postępowania, uprawnienie do wnoszenia środków odwoławczych od jego rozstrzygnięć i tym samym możliwość zaskarżania ostatecznych rozstrzygnięć do sądu administracyjnego. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kary pieniężnej nałożonej na dłużnika – niezależnie od tego czy wydawane przez organ egzekucyjny, czy też właściwego miejscowo Naczelnika Urzędu Skarbowego – nie jest uzależnione od złożenia w tym przedmiocie wniosku przez którykolwiek podmiot postępowania egzekucyjnego. Może ono zostać wydane z urzędu na podstawie uzyskanych informacji, np. od właściwego organu egzekucyjnego. W wypadku wskazanym w przepisie art. 168e § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji można tym samym co najwyżej mówić o zmianie właściwości funkcjonalnej organu do orzekania o nałożeniu kary pieniężnej na dłużnika. Jednak z faktu, iż niektóre czynności w postępowaniu mogą w szczególnych sytuacjach być dokonywane wyłącznie przez inne organy nie czyni jeszcze z właściwego organu egzekucyjnego – w tym wypadku Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – strony postępowania i nie daje mu możliwości wnoszenia środków odwoławczych, a tym samym skargi do sądu administracyjnego. Należy więc uznać, że w niniejszej sprawie skarga została wniesiona przez podmiot niewłaściwy. Mając na uwadze powyższe ustalenia a także dyspozycję art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a. należało postanowić jak w sentencji.