I SA/Gl 1535/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Pindel, Sędzia WSA Monika Krywow, Sędzia WSA Piotr Pyszny (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2025 r. sprawy ze skargi P. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 4 listopada 2024 r. nr SKO.VIII/422/314/2024 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta C. z dnia 9 maja 2024 r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z 4 listopada 2024 r., znak SKO.VIII/422/314/2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej jako organ, SKO) utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta C. (dalej jako Burmistrz, wierzyciel) w przedmiocie uznania za niezasadne wniesionych przez P.N. (dalej jako zobowiązany, skarżący) zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia SKO wskazało art. art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13f ust. 1-2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024r. poz. 320 – dalej jako u.d.p.), art. 15 § 1, art. 33 § 1, § 2, art. 34 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023r. poz. 2505 – dalej jako u.p.e.a.), art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024r. poz. 572 – dalej jako k.p.a.). Stan sprawy przedstawia się następująco: W dniu 14 sierpnia 2023 r. nadane zostało w urzędzie pocztowym upomnienie z 11 sierpnia 2023 r. skierowane do zobowiązanego na adres w B. przy ul. [...]. Upomnienie to dotyczyło opłaty dodatkowej z tytułu nieuiszczenia opłaty parkingowej. Korespondencja wróciła do Burmistrza z adnotacją, że adresat nie odebrał kierowanego doń upomnienia mimo dwukrotnej awizacji przesyłki. W konsekwencji, wierzyciel 16 stycznia 2024 r. wydał wobec dłużnika tytuł wykonawczy dotyczący wskazanej wyżej opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty w strefie płatnego parkowania. We wniesionych 23 stycznia 2024 r. zarzutach zobowiązany podniósł błąd co do osoby zobowiązanej oraz brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia. Burmistrz uznał zarzuty za niezasadne. W uzasadnieniu wyjaśnił, że upomnienie zostało nadane na adres właściciela pojazdu uzyskanego z bazy CEPIK. Rozpoznając zażalenie na to postanowienie, SKO postanowieniem z 18 września 2024 r. zleciło organowi I instancji przeprowadzenie postępowania uzupełniającego poprzez ustalenie, pod jakim adresem zobowiązany zamieszkiwał, ewentualnie był zameldowany w okresie od 2012 r. Powyższe organ powinien ustalić biorąc pod uwagę dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy o ewidencji ludności. W ramach postępowania uzupełniającego Kolegium zleciło organowi I instancji również wyjaśnić, czy nieruchomość budynkowa pod adresem, pod który skierowano korespondencję istnieje, gdyż w zażaleniu zobowiązany podniósł, iż pod tym adresem brak jest nieruchomości budynkowej od 2021 r. W odpowiedzi, Burmistrz, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, poinformował, że zobowiązany od 2016 r. nie jest nigdzie zameldowany, natomiast adres zamieszkania, pod który nadano upomnienie, został ustalony na podstawie danych zgromadzonych w bazie SI CEPIK. W odniesieniu do kwestii istnienia budynku Burmistrz wyjaśnił, że brak jest jakiejkolwiek adnotacji Poczty Polskiej o nieistnieniu nieruchomości. W konsekwencji SKO podzieliło stanowisko Burmistrza w przedmiotowej sprawie i na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza. Dalej SKO wywiodło, że art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. nakłada na korzystającego z dróg publicznych obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie. Brak tej opłaty powoduje pobranie opłaty dodatkowej, o której mowa w art. 13f ust. 1 u.d.p. W konsekwencji SKO nie znalazło podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia Burmistrza. W skardze wywiedzionej do tutejszego Sądu skarżący zarzucił naruszenie: - art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., gdyż istotne wątpliwości co do prawidłowości doręczenia wezwania winny skutkować rozstrzygnięciem sprawy na korzyść skarżącego; - art. 7 § 3 k.p.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a. przez nieuwzględnienie zarzutów co do braku wezwania strony; - art. 7a k.p.a., w związku z art. 18 oraz, art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a., poprzez rozstrzyganie treści tych przepisów na niekorzyść skarżącego; - art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, szczególnie w zakresie niezrealizowania przez Burmistrza zlecenia czynności opisanych w postanowieniu SKO z 18 września 2024 w zakresie wyjaśnienia czy nieruchomość budynkowa pod adresem B. ulica [...] istnieje, gdyż jak podnosi strona w piśmie z dnia 8 sierpnia 2024 pod wskazanym adresem brak jest nieruchomości budynkowej od roku 2021. W oparciu o te zarzuty skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na podstawie art. 33 § 1 i 2 u.p.e.a., zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b. Należy wskazać, że organ w postępowaniu administracyjnym wszczętym na skutek wniesionych zarzutów nie analizuje zasadności wydania tytułu wykonawczego, a jedynie bada prawidłowość prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Bada zatem jedynie to, czy w rzeczywistości istniał tytuł wykonawczy, w oparciu o który wszczęto egzekucję, a zatem czy obowiązek wykazany w tytule egzekucyjnym istnieje w sensie prawnym (por. wyrok NSA z 12 maja 2021 r. III FSK 3291/21). Należy również podkreślić, że postępowanie zainicjowane zgłoszeniem zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej ma charakter wpadkowy i szczególny w stosunku do toczącego się postępowania egzekucyjnego i w przypadku zgłoszenia przez zobowiązanego zarzutów, organy egzekucyjne rozpoznają sprawę w ich granicach (por. wyrok WSA w Gliwicach z 28 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 424/17, z 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Gl 89/20). Skarżący w niniejszej sprawie podstawy prawnej zarzutu upatrywał w dwóch przesłankach – po pierwsze, błędu co do zobowiązanego, a po drugie, braku doręczenia upomnienia. Podkreślić jednak należy, że skarżący, podnosząc zarzut w egzekucji administracyjnej powinien był przedstawić okoliczności potwierdzające zasadność zarzutów. Jest to pogląd uzasadniony, zważywszy na to, że zobowiązany posiada bezpośrednią wiedzę na temat okoliczności związanych z istnieniem obowiązku podlegającego egzekucji. Tymczasem skarżący nie wykazał błędu co do osoby zobowiązanej mimo, że taki zarzut sformułował. W tym zakresie organ oparł swoje ustalenia na dokumentacji zdjęciowej i wydruku informacji wskazujących datę, miejsce parkowania oraz potwierdzających brak uiszczenia opłaty za parkowanie. Co więcej, wydruk z bazy CEPIK pozwolił na ustalenie danych właściciela pojazdu. Analizując regulacje dotyczące stref płatnego parkowania, pobierania opłat i opłat dodatkowych sięgnąć należy do art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.p. Zgodnie z tym przepisem, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. W myśl z kolei art. 13b ust. 1 u.d.p., opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Ustęp 3 cytowanego artykułu wprowadza zaś delegację dla rady gminy do ustalenia w drodze uchwały strefy płatnego parkowania. Rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a (art. 13b ust. 4 u.d.p.). Zgodnie zaś z art. 13f ust. 1 u.d.p., za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Jej wysokość zaś określa również rada miasta w stosownej uchwale. Za ugruntowany zatem należy uznać pogląd, że obowiązek uiszczenia opłaty - zarówno za postój w strefie płatnego parkowania, jak i opłaty dodatkowej - jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa, co powoduje, że dla powstania tego obowiązku nie jest wymagane rozstrzygnięcie w drodze indywidualnego aktu administracyjnego (zob. wyroki NSA z: 18 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 495/18; 29 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 2116/19). Podkreślić należy, że zastosowanie przez ustawodawcę w przytoczonych powyżej przepisach formuły "pobiera się" wskazuje jednoznacznie, że obowiązek uiszczenia opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania i opłaty dodatkowej, powstaje z chwilą zajścia zdarzeń wskazanych w przepisach cyt. ustawy o drogach publicznych, wynika on wprost z tych przepisów, a więc powstaje z mocy samego prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lutego 2025 r., sygn. akt I GSK 1292/21, opłaty za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania (analogicznie opłaty /dodatkowe) nie mają związku z naruszeniem zakazu lub niedostosowaniem się do nakazu określonego w przepisach prawa, z którymi ustawodawca wiąże nałożenie pieniężnych kar administracyjnych. Charakter tych opłat wynika z przesłanek ich powstania, które zostają zrealizowane w konkretnym, obiektywnie występującym stanie faktycznym, w którym realizuje się obowiązek świadczenia pieniężnego na rzecz uprawnionego podmiotu (gminy) z tytułu samego faktu postoju samochodu na miejscu wyznaczonym dla postoju pojazdów, znajdującym się w strefie płatnego parkowania. Strefą taką jest obszar, dla którego właściwa rada gminy wprowadziła odpłatność za zajęcie wyznaczonego w nim miejsca postoju. W konsekwencji Sąd uznał za prawidłowe stanowisko wierzyciela co do tego, że to skarżący jest osobą zobowiązaną do uiszczenia opłaty dodatkowej. Podstawą uchylenia jednak zaskarżonych postanowień było niedostateczne wyjaśnienie kwestii doręczenia skarżącemu upomnienia. Doręczenie upomnienia w ramach szeroko pojmowanego administracyjnego postępowania egzekucyjnego nastąpić powinno w trybie uregulowanym w k.p.a. Przesyłka zawierająca upomnienie miała zostać doręczona zobowiązanemu w trybie art. 44 k.p.a. Stosownie do art. 44 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 k.p.a. i 43 k.p.a. operator pocztowy przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Sąd w pełni podziela pogląd zaprezentowany w wyroku tutejszego Sądu z 20 czerwca 2024 r., sygn. akt I SA/Gl 98/24, że aby uznać doręczenie zastępcze za dokonane prawidłowo, muszą łącznie zostać spełnione przesłanki określone w ww. przepisie. W przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia korespondencji stronie. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż strona zeń korzystająca nie będzie mogła skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia (por. postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 695/12, LEX nr 1145634). Każde działanie operatora pocztowego musi zostać odnotowane w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, a ponadto adresat korespondencji także musi zostać o każdej czynności powiadomiony. Osoba doręczająca powinna w treści takiego zawiadomienia poinformować o pozostawieniu pisma procesowego do odbioru, precyzyjnie wskazać miejsce (tzn. określić nazwę danej instytucji i jej adres), w którym pismo może być odebrane; wskazać, że pismo może być odebrane w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w art. 44 § 1 k.p.a.; oraz szczegółowo pouczyć o skutkach prawnych nieodebrania pisma w tak wyznaczonym terminie. Adresat musi być zawiadomiony w sposób niebudzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma, miejscu, gdzie może je odebrać, jak i terminie odbioru. W przypadku braku takiej informacji doręczenie zastępcze jest bezskuteczne. Samo zatem umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia zastępczego z art. 44 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 1870/16; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017r., sygn. akt I OSK 2696/15, wyrok NSA z dnia 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 920/19; publ. CBOSA). Dla uznania doręczenia prowadzonego w trybie art. 44 k.p.a. istotne jest stwierdzenie, że zachowany został określony w tym przepisie porządek czynności. W pierwszej kolejności, że pismo zostało nadane na właściwy adres i podjęto próbę doręczania bezpośrednio podmiotowi, do którego pismo to było kierowane. W niniejszej sprawie SKO rozpatrując zażalenie na postanowienie Burmistrza dostrzegło konieczność wyjaśnienia kwestii prawidłowości doręczenia zobowiązanemu upomnienia. Z tego względu postanowieniem z 18 września 2024 r., zobowiązało Burmistrza do ustalenia, pod jakim adresem zobowiązany zamieszkiwał, ewentualnie był zameldowany w okresie od 2012 r. Powyższe organ powinien był ustalić biorąc pod uwagę dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy o ewidencji ludności. W ramach postępowania uzupełniającego Kolegium zleciło organowi I instancji również wyjaśnienie, czy nieruchomość budynkowa pod adresem, pod który skierowano korespondencję istnieje, gdyż w zażaleniu zobowiązany podniósł, iż pod tym adresem brak jest nieruchomości budynkowej od 2021 r. Burmistrz tych obowiązków nie wykonał. Jak wynika z pisma Burmistrza skierowanego do SKO 7 października 2024 r., pozyskano dane z rejestru mieszkańców oraz bazy PESEL. Jednak w aktach administracyjnych, choć zamieszczone są dane z bazy PESEL, nie ma śladu potwierdzającego czynienie ustaleń odnośnie miejsca zamieszkania (nie zameldowania) skarżącego, ani danych z rejestru mieszkańców. Z wydruku z rejestru PESEL wynikają zaś wyłącznie dane dotyczące zameldowania. Jak wskazało SKO, konieczne jest ustalenie historycznego miejsca zamieszkania skarżącego od 2012 r., ewentualnie miejsca jego zameldowania. Skoro zatem SKO za niewystarczające uznało oparcie się na danych z bazy CEPIK, to obowiązkiem Burmistrza była weryfikacja tych danych. W konsekwencji SKO nie mogło zaakceptować sytuacji, w której Burmistrz nie wykonał nałożonego nań obowiązku w zakresie gromadzenia danych adresowych skarżącego. Dalej, SKO zobowiązało organ do wyjaśnienia, czy budynek, pod który doręczono zastępczo upomnienie rzeczywiście istnieje. Burmistrz w tym zakresie stanął na stanowisku, że o istnieniu budynku świadczą dane umieszczone na kopercie przez doręczyciela. Problem jednak tkwi w tym, że przecież te dane były niewystarczające dla SKO dla uznania prawidłowości doręczenia. Widniały one już bowiem na kopercie zawierającej upomnienie. Skoro bowiem organ odwoławczy nakazał zweryfikować istnienie budynku, to nie sposób opierać się na zapisach na kopercie, skoro wcześniej te zapisy były niewystarczające dla uznania, że korespondencja była doręczana pod adresem zamieszkania skarżącego. Burmistrz zatem winien zweryfikować wszelkimi dostępnymi mu metodami twierdzenia zobowiązanego o nieistnieniu budynku, pod który doręczana była korespondencja. Ma przecież dostęp do danych ewidencyjnych budynków, może pozyskać decyzje o pozwoleniu na rozbiórkę budynku, czy wreszcie przeprowadzić oględziny miejsca, pod który dokonywano doręczenia upomnienia. W konsekwencji tych uchybień Sąd doszedł do przekonania, że bez poczynienia wskazanych wyżej ustaleń co do miejsca zamieszkania zobowiązanego i istnienia budynku nie można prawidłowo rozpatrzyć zarzutu braku doręczenia upomnienia. Doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniało uchylenie postanowień SKO i Burmistrza na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 – dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 44 § 1 k.p.a. Obowiązkiem Burmistrza będzie wykonanie obowiązków wynikających z niniejszego wyroku, wskazanych już zresztą w postanowieniu SKO z 18 września 2024 r. W punkcie drugim sentencji Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.