I SA/Gl 1544/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Sędzia WSA Beata Machcińska, Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi E.C. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 13 września 2023 r. nr 2401-IEE.7192.211.2023.13.DJ UNP: 2401-23-204009 w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z 13 września 2023 r., znak 2401-IEE.7192.211.2023.13.DJ, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej jako organ, DIAS) utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Z. z 19 kwietnia 2023 r., odmawiające umorzenia postepowania egzekucyjnego prowadzonego wobec E. C. (dalej jako strona, skarżąca) na podstawie tytułów wykonawczych z 9 maja 2011 r. o numerach od RbII-7115/2011/TG do RbII-7132/2011/TG. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 – dalej jako kpa) oraz art. 17 § 1, art. 18 oraz art. 59 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 479 – dalej jako upea). Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. Inspektorat w T. (dalej jako ZUS) decyzją z 19 lutego 2010 r. stwierdził, że strona zalega z płatnością składek ubezpieczeniowych za okres od lipca 2000 roku do lutego 2002 roku. Dnia 9 maja 2011 r. ZUS sporządził tytuły wykonawcze od nr Rbll-7115/2011/TG do nr Rbll- 7132/2011/TG, które zostały doręczone stronie 23 maja 2011 r. Dnia 22 października 2018 r., ZUS sporządził zawiadomienie o zajęciu świadczeń w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W., doręczone stronie 9 listopada 2018 r. Pismem z 1 lipca 2019 r. strona wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego, wskazując na doręczenie odpisów tytułów wykonawczych 23 maja 2011 r., zatem po upływie terminu przedawnienia należności wskazanych w pozycjach 1-8 zawiadomienia o zajęciu świadczenia z emerytury z dnia 22 października 2018 r. ZUS postanowieniem z 15 lipca 2019 r. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego, a postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez DIAS 16 października 2019 r. Strona ponownie pismem z 14 marca 2023 r., powołując się na orzecznictwo sądowe, ponownie zażądała umorzenia postępowania egzekucyjnego, a ZUS postanowieniem z 16 kwietnia 2023 r. kolejny raz odmówił umorzenia. W wyniku rozpatrzenia zażalenia na to postanowienie DIAS wydał rozstrzygnięcie zaskarżone do tutejszego Sądu. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie DIAS stwierdził, że o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia na skutek doręczenia decyzji ustalającej wysokość orzekł DIAS w postanowieniu z 16 października 2019 r. Od postanowienia tego strona nie wniosła skargi do sądu administracyjnego, na skutek czego stało się ono prawomocne, a w konsekwencji okoliczności te nie mogą być podnoszone ponownie. Ponadto bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu od dnia wszczęcia przez ZUS postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna. W przedmiotowej sprawie postępowanie egzekucyjne prowadzone jest do zobowiązań za okresy od lipca 2000 roku do lutego 2002 roku. Obowiązujący w tamtym czasie art. 24 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r., nr 205, poz. 1585 – dalej jako usus) wskazywał, że należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. W myśl art. 24 ust. 5 usus, bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Powyższy przepis uległ zmianie 1 stycznia 2003 r. na skutek nowelizacji przepisu mocą ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.2002 r. nr 241 poz. 2074). Zgodnie ze zmianą art. 24 ust. 4 usus, należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. W myśl art. 24 ust. 5b bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem. W przypadku, gdy zobowiązanie przed 1 stycznia 2003 r. nie uległo przedawnieniu, to ma do niego zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, co oznacza, że zobowiązanie z tytułu składek nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. ulega 10-letniemu przedawnieniu. Organ wskazał na kolejną zmianę art. 24 ust. 5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, która nastąpiła 1 lipca 2004 r. na skutek uchwalenia ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. nr 121 poz.1264). W myśl znowelizowanego przepisy bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Dlatego doręczenie 2 marca 2010 r. decyzji ZUS z 19 lutego 2010 r., w której wskazano, że stanowi ona podstawę do wdrożenia postępowania egzekucyjnego, wywołało skutek w postaci zawieszenia biegu terminu przedawnienia. W ocenie organu stanowiło bowiem pierwszą czynności zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek. W skardze na to rozstrzygnięcie skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 24 ust. 5b usus poprzez przyjęcie, że pierwszą czynnością zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony należy uznać samą decyzję ZUS ustalającą wysokość zaległości skarżącej z tytułu składek ubezpieczeniowych za okres od lipca 2000 r. do lutego 2022 r. a w konsekwencji bezzasadne przyjęcie, że doszło do zawieszenia biegu przedawnienia należności z tytułu składek, podczas gdy wydanie i doręczenie decyzji nie ma związku z biegiem postępowania egzekucyjnego i następuje poza jego tokiem, a zatem nie wywołało skutku prawnego w postacie zawieszenia biegu terminu przedawnienia; - art. 59 ust. 1 pkt 1 upea poprzez jego niezastosowanie i dalsze prowadzenie egzekucji; - przepisów postępowania polegające na zaniechaniu zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego i dokonaniu jego rzetelnej oceny. W oparciu o te zarzuty skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania egzekucyjnego, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. W sprawie spór dotyczy po pierwsze tego, czy dopuszczalne jest ponowne rozpatrzenie przedawnienia należności z tytułu składek skoro organ już raz tą kwestię rozstrzygał odmawiając umorzenia postępowania egzekucyjnego, a po drugie, czy doręczenie 2 marca 2010 r. decyzji ZUS stwierdzającej, że skarżąca zalega z płatnością składek spowodowało zawieszenie biegu terminu przedawnienia. Odnosząc się do pierwszej kwestii przypomnieć należy, że w ocenie DIAS ponowne rozpatrzenie kwestii przedawnienia zobowiązania z tytułu składek jest niedopuszczalne z uwagi na to, że postanowieniem z 16 października 2019 r. organ ten utrzymał w mocy postanowienie ZUS odmawiające umorzenia postępowania egzekucyjnego. Powodem takiego rozstrzygnięcia organu było stwierdzenie, że zobowiązania z tytułu składek, których umorzenia domagała się skarżąca nie uległy przedawnieniu. Stanowisko to jest błędne. Zgodnie z art. 24 ust. 2 usus, składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, zwane dalej "należnościami z tytułu składek", nieopłacone w terminie podlegają potrąceniu ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład lub ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. Przechodząc na grunt przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazać należy, że postępowanie egzekucyjne w sprawie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 2070 – dalej jako ustawa nowelizująca). Zgodnie zatem z art. 13 ustawy nowelizującej, do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie upea i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, stosuje się przepisy dotychczasowe. W konsekwencji, zgodnie z art. 59 § 1 pkt 2 upea, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z 30 lipca 2020 r., postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. Przesłanka umorzenia postępowania egzekucyjnego odnosi się także do przedawnienia zobowiązania podatkowego, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2018 r., sygn. akt II FSK 141/18). W ocenie Sądu stwierdzenie braku przedawnienia egzekwowanego zobowiązania w postanowieniu DIAS z 16 października 2019 r. nie wyłącza ponownej oceny tej kwestii. W stanie faktycznym niniejszej sprawy upea nie ogranicza uprawnienia skarżącej do ponownego domagania się umorzenia postępowania z uwagi na upływ okresu przedawnienia zobowiązania z tytułu składek. Sam organ zresztą w zaskarżonym postanowieniu dostrzegł taką możliwość, skoro zbadał kwestię przedawnienia zajmując merytoryczne stanowisko w sprawie. Odnosząc się do długości okresu przedawnienia, Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1409/20, zgodnie z którym dziesięcioletni okres przedawnienia przewidziany w art. 24 ust. 4 usus w brzmieniu nadanym ustawą z 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074), znajduje zastosowanie do należności z tytułu składek, które stały się wymagalne przed dniem 1 stycznia 2003 r., jeżeli do tej daty nie uległy przedawnieniu według przepisów dotychczasowych. W niniejszej sprawie zatem do zobowiązań skarżącej znajduje zastosowanie dziesięcioletni termin przedawnienia liczony od dnia, w którym stały się wymagalne. Tożsame stanowisko zajął DIAS w zaskarżonym postanowieniu i jest ono prawidłowe. Rację ma organ twierdząc, że zgodnie z art. 24 ust. 5b usus, bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Nie ma jednak racji organ stając na stanowisku, że wydanie i doręczenie skarżącej decyzji ZUS stwierdzającej, że skarżąca zalega z płatnością składek spowodowało zawieszenie biegu terminu przedawnienia. Tutejszy Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 9 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 1210/21, z którego wynika, że art. 24 ust. 5b usus nie stanowi o pierwszej czynności zmierzającej do wykonania obowiązku tylko o pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania obowiązku. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego powinno być za każdym razem traktowane jako środek prowadzący do osiągnięcia celu w postaci wyegzekwowania nałożonego na zobowiązanego obowiązku. Już z art. 1 pkt 1 upea należy wyprowadzić wniosek o pierwszeństwie dobrowolnego wykonania obowiązku przed przymusem egzekucyjnym, który oprócz tego, że powoduje dolegliwość dla zobowiązanego, to również angażuje w znacznym stopniu aparat administracji publicznej oraz generuje koszty (por. R. Hauser i W. Piątek, w: red. R. Hausera, M. Wierzbowski, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2021, s. 121). W powołanym wyżej wyroku NSA rozważał, czy upomnienie, o którym mowa w art. 15 upea, stanowi czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek w rozumieniu art. 24 ust. 5b usus. NSA zajął w tamtej sprawie stanowisko negatywne stwierdzając, że upomnienie jest czynnością jedynie zmierzającą do wykonania obowiązku, a nie jego wyegzekwowania. Zdaniem NSA, przez pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, należy rozumieć czynność zmierzającą bezpośrednio do wyegzekwowania zobowiązania, realizowaną w toku egzekucji, a zatem może to być wystawienie tytułu wykonawczego, dokonanie zajęcia, np. rachunku bankowego, czyli dokonanie stricte czynności egzekucyjnych (tak również Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z 15 października 2021 r., sygn. akt III AUa 677/18). W niniejszej sprawie, dotyczącej należności z tytułu składek za okres od lipca 2000 r. do lutego 2022 r., organ wystawił tytuł wykonawczy dopiero 9 maja 2011 r., doręczył go skarżącej 23 maja 2011 r., a następnie zajął świadczenie w ZUS 9 listopada 2018 r. Dopiero pierwsza z wymienionych czynności zmierzała do wyegzekwowania obowiązku. W tych okolicznościach organ ponownie rozpatrując sprawę względni przedstawione wyżej stanowisko Sądu, a następnie przeanalizuje ponownie kwestię przedawnienia należności z tytułu składek. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634).